Местные советы и субъекты экономической деятельности в период перестройки: особенности взаимодействия

Горбачевская перестройка, как известно, стала необходимой в связи с ухудшением экономических показателей в советском государстве, что стало заметно уже к рубежу 1980 г. Так, в одиннадцатой пятилетке (1981-1985 гг.) наблюдалось уменьшение производственных ресурсов на 1/3 (по отношению к результатом десятой пятилетки), и эту негативную тенденцию остановить не получилось; с еще более раннего периода (с середины 1970-х гг.) стали снижаться объемы добычи каменного угля, железной и марганцовой руды, ле-содобычи и др. [1, с. 130]. И уже тогда дефицит внутреннего рынка стал компенсироваться продажей нефти, газа и других ресурсов. В этих условиях советская власть искала пути улучшения ситуации, и было решено серьезно трансформировать советское общество, и прежде всего экономику, в рамках начавшейся в 1985 г. перестройки (с приходом к власти М.С. Горбачева). При этом расчет был прежде всего на усилении стимулирования экономической деятельности, которого должны были добиваться партийные структуры вкупе с местными Советами.

И уже с конца 1986 г., стали приниматься соответствующие нормативноправовые акты. Так, в 1986 г. был принят Закон СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности» [2]. В ст. 3 закона ука- зывалось, что «исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов могут разрешать с учетом общественных потребностей гражданам, владеющим высоким мастерством изготовления редких художественных изделий, обучать других граждан, имеющих к этому склонности и призвание» [2]. Как видно, именно местные Советы (в лице их исполнительных комитетов) непосредственно должны были участвовать в реализации данного закона, в частности, должны были оказывать гражданам содействие в приобретении сырья, материалов, инструментов, необходимых для занятия этой деятельностью, в сбыте продукции, рекомендовалось также предоставлять нежилые помещения и иное имущество в аренду и т.д. Указывалось также, что «в первую очередь такое содействие оказывается гражданам, заключившим договоры с предприятиями, учреждениями и организациями» [2], что отражало политико-идеологическую доктрину, на основе которой определялась в целом концепция развития советского общества, и в этом смысле характерной была норма указанного закона о том, что не допускалась индивидуальная трудовая деятельность с привлечением наемного труда, с целью извлечения нетрудовых доходов.

Затем в начале февраля 1987 г. было издано Постановление СМ СССР «О созда- нии кооперативов по производству товаров народного потребления» [3]. Важно подчеркнуть, что и здесь организующую, координирующую и контрольную функции также были возложены на местные Советы (исполкомы). По своей сути и индивидуально-трудовая деятельность, и кооперативы более присущи не социалистической плановой экономике, а рыночной капиталистической, но тогда, разумеется, вряд ли кто мог предполагать жить, что такое экономическое стимулирование впоследствии, по мере своего всё более активного развития приведет ни много ни мало к смене общественно-экономической формации. Далее на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС было принято совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О переводе объединений, предприятий и организаций отраслей народного хозяйства на полный хозяйственный расчет и самофинансирование» [4].

Здесь указывалось, в частности, что «имеющийся опыт работы предприятий различных министерств на условиях полного хозяйственного расчета и самофинансирования свидетельствует о правильности взятого направления, обеспечивающего их глубокую заинтересованность в повышении конечных результатов деятельности, рачительном ведении хозяйства, улучшении использования заработанных средств на обновление производственной базы и решение социальных вопросов» [4]. Соответственно было предписано перейти преимущественно к экономическим методам управления, соответственно должны были корректироваться и задачи местных Советов, что объективно создавало предпосылки для децентрализации экономики - «обеспечить оптимальные пропорции государственных централизованных и нецентрализованных капитальных вложений в новых условиях хозяйствования» [4]. Новеллой было также публичное установление персональной ответственности министров за проведение всей этой работы (ранее министры были вне общественной критики).

Местные Советы, согласно рассматриваемому постановлению ЦК КПСС и СМ СССР должны были усиливать организа- торскую и политическую работу, направленную на активное внедрение в практику работы объединений, предприятий и организаций принципов полного хозяйственного расчета и самофинансирования, рассматривать указанную работу как одну из важнейших своих задач, добиваться на этой основе повышения ответственности и заинтересованности трудовых коллективов в конечных результатах работы, безусловном выполнении заданий, установленных на двенадцатую пятилетку. И здесь налицо противоречивое целеполагание - с одной стороны «капиталистическое» экономическое стимулирование, а с другой стороны - «социалистическое» экономическое планирование, показателей которого должны были добиваться партийно-советские структуры, где непосредственное управление и координацию экономической деятельности осуществляли местные Советы.

Такой противоречивый процесс продолжался и дальше, но с постепенным превалированием роли субъектов экономической деятельности. 30 июня 1987 г. был принят Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» [5] (в отличие от предыдущего такого закона в его названии после слова «государственном» уже нет слова «социалистическом»). Соответствующие изменения форм и методов руководства местными Советами хозяйственной деятельностью на подведомственной территории касались их взаимоотношений с подчиненными предприятиями в связи с распространением новых условий хозяйствования - самофинансирования, самоокупаемости и самоуправления, и заключались прежде всего в переходе от административных методов к экономическим и предоставлением инициативы предприятиям. Предполагалось, что сокращение сферы административного воздействия приведет к повышению эффективности экономики, и местные Советы за счет этого укрепят свою бюджетную самостоятельность, и новые условия хозяйствования предоставят больше возможностей для решения местных проблем без бесконечных обращений в вышестоящие органы управления, длительных согласований по выделению средств и т.д.

Так, согласно ст. 9-21 Закона указанного закона местные Советы могли кооперировать средства предприятий только с согласия последних. Переход госпредприятий на новую систему планирования способствовал усилению координационной роли территориальных планов, которые должны были разрабатывать на основе стабильных экономических и социальных нормативов. Нормативный метод в территориальном планировании предполагал использование нормативов, разрабатываемых с учетом уровня экономического развития, природно-климатических, демографических и социально-исторических особенностей территории. Для этого необходимо было усилить аналитическую работу плановых органов местных Советов с планами предприятий, расположенных на подведомственной территории, с целью соблюдения требований об обязательном согласовании проектов пятилетних и годовых планов, об учете мероприятий по реализации наказов избирателей, а также решений трудовых коллективов по использованию фондов предприятий. Выполнение работ, не предусмотренных планом, должно было оформляться хозяйственными договорами, основанными на взаимном интересе территории и трудового коллектива, с возмещением затрат местными Советами [6, с. 282].

Помимо этого, предприятия вышестоящего подчинения отныне должны были участвовать в формировании местных бюджетов, внося по долговременным стабильным экономическим нормативам часть платы за используемые природные и трудовые ресурсы, всю сумму штрафов за загрязнение окружающей среды. Предполагалось введение платы местным органам по нормативу от расчетной прибыли (дохода) предприятий независимо от их ведомственной подчиненности. Вместе с тем должны были быть установлены стабильные на пятилетку нормативы отчислений от взимаемых на территории налогов. Здесь отношения местных Советов и предприятий уже во все большем масштабе переводились на договорную, экономическую основу, соответственно финансовая база местных Советов стала формировать- ся за счет отчислений от прибыли (дохода) предприятий по стабильным нормативам и других закрепленных за ними доходов.

Однако функционирование нового хозяйственного механизма по упорядочению местных бюджетных отношений выявило немало сложностей. Так, на совещании «Региональные аспекты совершенствования производственных отношений социализма» (28 апреля 1988 г.) приводились результаты опроса председателей исполкомов горсоветов. На вопрос о том, «как изменилось отношение предприятий к нуждам города после введения в действие Закона о государственном предприятии» 73% председателей ответили «ухудшилось», 22% - «не изменилось» и только 5% - «улучшилось» [7, л. 88-89]. Кроме того, на совещании была обсуждена проблема нехватки денежных и материальных ресурсов на социальные нужды. И в целом у представителей исполнительной власти на местном уровне по-прежнему преобладали настроения, связанные с получением средств для развития территорий из центра, что можно объяснить, очевидно, тем обстоятельством, что был более надежный вариант, в то время как предлагаемые новые методы, основанные на необходимости договорных отношений с местными предприятиями, еще не показали своей привлекательности. Одновременно нельзя не заметить, что значительное количество респондентов наряду с централизованным источниками важным считали также создание собственных производств, в том числе кооперативных, которые уже начали показывать свою эффективность. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1988 г. было определено, что сумма подоходного налога с доходов граждан, работающих в кооперативах по производству и реализации продукции и оказанию услуг, суммы платы за патент и подоходного налога с граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, зачисляются в бюджеты районов или городов, исполкомами Советов, зарегистрировавших уставы кооперативов, выдавших патент или регистрационное удостоверение [8]. Подобное положение создало заинтересованность Советов в развитии индивидуальной трудовой и кооперативной деятельности. В бюджет местных Советов (района, города) также зачислялся подоходный налог с кооперативов и суммы платежей, вносимые союзами и объединениями кооперативов.

Данное направление (экономическое) развивалось в рассматриваемый период в целом вполне последовательно и вполне логично завершилось изданием в конце 1990 г. Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», который вступил в силу с 1 января 1991 г., то есть накануне распада СССР, и этот который сыграл в начале 1990-х гг. важнейшую роль в развитии рыночных отношений в постсоветской России. Однако вве- альтернативных выборов в Советы не изменило коренным образом ситуацию со статусом и значением местных Советов в жизни общества и решении вопросов местного значения [9, с. 82]. В Экономике местные Советы были оттеснены от активного решения местных проблем субъектами хозяйственной деятельности, а в политике бурные общественные событии выводили «наверх» местных депутатов, которые делали акцент не столько на конкретных делах, сколько на митинговщине. В результате в начале 1990-х гг, уже после распада СССР местные Советы были упразднены и заменены институтом местного самоуправления, который, впрочем, развивается с не меньшей противоречиво- дение новых экономических рычагов и стью.