Место и роль финансовых нормативов в формировании рынка социальных услуг

Начиная с 1994 г. в России на федеральном уровне ставится задача количественной оценки расходных потребностей бюджетов на основе нормативов. При этом под нормативами понимаются натуральные показатели, характеризующие потребность в различных видах государственных услуг, которые затем с помощью ценовых коэффициентов сводятся в стоимостные показатели потребности в их бюджетном финансировании. В рамках реализации этой задачи с 1996 г. на федеральном уровне разрабатываются государственные минимальные социальные стандарты (ГМСС, финансовые нормативы, нормативы бюджетной обеспеченности).

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие в 2000 г., установил, что расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации определяются на основе финансовых нормативов и единых методологических основ расчета минимальной бюд-

Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р.

жетной обеспеченности по основным государственным услугам. В рамках выполнения этой задачи в Государственной Думе неоднократно рассматривались и отклонялись законопроекты о государственных минимальных социальных стандартах. Попытки определения ГМСС (финансовых нормативов, нормативов бюджетной обеспеченности) по основным социально значимым услугам постоянно предпринимаются на федеральном и региональном уровнях, в отраслевых министерствах и ведомствах, научных институтах. Однако до настоящего времени законодательство, регулирующее эту область, отсутствует, и вопрос формирования финансовых нормативов не решен ни в одной из сфер конституционных гарантий.

Не решен этот вопрос и в сфере социальной защиты населения (далее - социальная служба в соответствии с ГОСТ Р 52495-2005). На сегодняшний день имеется несколько методических подходов к определению финансовых нормативов на социальные услуги. Они прослеживаются в методиках формирования цен и тарифов, методиках определения ГМСС и нормативов бюджетной обеспеченности на социальные услуги. Анализ этих методик позволяет сделать ряд выводов, ограничивающих их применимость в практической деятельности учреждений социальной службы, а именно:

• •    методики, приемлемые для одной типологии социальных услуг, оказываются неприменимы в других типологиях;

• •    отдельные методики слишком трудоемки в исполнении, это неизбежно ограничит их применение на практике;

• •    в ряде случаев методики носят калькуляционный характер и в силу этого ориентируются не на общее, а на особенное и локально-единичное в цене (нормативе); их использование приведет к тому, что в цену (норматив) будут заложены все нарушения в финансовой дисциплине и просчеты в финансовой политике учреждений социальной службы;

• •    отдельные методики абсолютизируют сметный порядок формирования норматива и ориентируются исключительно на бюджетную сферу; их применение в социальной службе будет лимитировано во времени по мере развития рыночных отношений в этом сегменте;

• •    имеющиеся методики не учитывают национальные стандарты на социальные услуги и ориентируются не на стандартизированный набор социальных услуг, а на отдельные услуги.

В целях определения финансовых нормативов на социальные услуги может быть предложена методология, включающая комплекс методик по основным типологиям социальных услуг и совокупность натуральных нормативов, действующих в социальной службе. В составе методологии необходимо:

• •    использовать, по возможности, все позитивное, что имеется в существующих методиках определения цен и финансовых нормативов на социальные услуги;

• •    исходить из невозможности формирования еди-

• ной методики на все типологии социальных услуг и целесообразности разработки нескольких методик;

• •    структурировать методики ценообразования в соответствии с наиболее крупными типологиями социальных услуг, выделенными в национальном стандарте ГОСТ Р 52498-2005 (обслуживание на дому, стационарное, полустационарное, нестационарное, комплексное, консультационное и срочное социальное обслуживание);

• •    обеспечить агрегированный характер каждой методики, абстрагируясь от частного и единичного;

• •    исходить из приоритетности пакетного варианта, поскольку пребывание клиента, например, в реабилитационном центре, охватывает большую часть видов социальных услуг, и этот комплекс нецелесообразно и в ряде случаев нереалистично разбивать на отдельные составляющие;

• •    обеспечить компактность каждой методики, поскольку это в ряде случаев выступает в качестве условия ее реалистичности в практическом исполнении;

• •    не допускать исключительно генетический подход к формированию финансовых нормативов на пакет социальных услуг, поскольку вариант «от достигнутого» абсолютизирует экстенсивность и затратность;

• •    не отрывать полностью расчетную базу норматива «от достигнутого» уровня, поскольку механизм ценообразования должен органично и эволюционно (не революционно) влиться в сложившиеся социальные процессы;

• •    исходить из сочетания, по возможности, генетического и нормативного подходов;

• •    обеспечить «на выходе» «привязку» методик к подушевым финансовым нормативам – стоимости обслуживания одного клиента;

• •    использовать «на входе» стоимостные величины, дифференцированные в зависимости от комплекса услуг и наиболее приемлемые в той или иной типологии социальных услуг (социального обслуживания);

• •    учитывать инфляционные процессы, влияющие на стоимостные величины, и предусматривать в модели цены возможность применения коэффициентов-дефляторов.

Изложенные выше методические подходы используем для определения финансового норматива на социальное обслуживание на дому применительно к учреждениям социальной службы Московской области.

В соответствии с Национальным стандартом РФ «Социальное обслуживание населения. Классификация учреждений социального обслуживания» (ГОСТ Р 52498-2005) «учреждение (или отделение) социального обслуживания на дому – это учреждение (или отделение учреждения), которое обеспечивает предоставление социальных услуг гражданам по месту их проживания». В инфраструктуре социальной службы Московской области к ним относятся, прежде всего, отделения социального обслуживания на дому и специализированные отделения социально-медицинского обслуживания на дому. В настоящее время спрос на обслуживание на дому в Московской области удовлет-

ворен не полностью – об этом свидетельствуют очереди в отделения социального обслуживания на дому и специализированные отделения социально-медицинского обслуживания на дому.

Алгоритм методики ¹ определения финансового норматива на социальное обслуживание на дому может быть построен на следующих принципиальных моментах:

• •    в качестве исходного параметра в этом случае должны выступать социальные работники и их оплата труда;

• •    поскольку в социальной службе распространена бюджетная тарификация, в этих целях необходимо использовать тарифную ставку первого разряда и систему межразрядных коэффициентов;

• •    усредненный вариант бюджетной тарификации Московской области исходит из тарифной ставки 7-го разряда и надбавок за вредные условия труда и за стаж работы;

• •    повышение тарифных ставок (окладов) на 25% для работающих в сельской местности в соответствии с Постановлением Правительства Московской области от 21.02.2005 г. № 116/51;

• •    доплаты к заработной плате в размере 110-145% в соответствии с Постановлением Правительства Мос-

  ковской области от 30.10.2006 № 102/42, учтенные в штатном расписании на 2007 г. учреждениями социальной службы Московской области.

• •    в качестве начисления на заработную плату используется максимальная ставка единого социального налога, поскольку годовой доход сотрудников социальной службы крайне редко превышает уровень, за границами которого подключается регрессия;

• •    в качестве коэффициента пересчета социальных работников в клиентов социальной службы используются действующие нормативы, дифференцированные для городской и сельской местности;

• •    последнее обусловливает необходимость раздельных расчетов норматива для городской и сельской местности;

• •    сумма плановых накоплений (прибыли) может учитываться/не учитываться в структуре норматива в зависимости от источника финансирования (бюджетные, внебюджетные);

• •    размер заложенной в стоимость услуг прибыли может дифференцироваться в зависимости от платежеспособности клиента.

Описанный выше алгоритм представлен в цифровом варианте в табл. 1.

Таблица 1

№	Наименование показателя	Городская местность	Сельская местность
1	Тарифная ставка 1 разряда, руб.	1221	1221
2	Межразрядный тарифный коэффициент для 7-го разряда	1,546	1,546
3	Тарифная ставка 7 разряда, руб.	1 887,67	1 887,67
4	Надбавка за вредные условия труда, %	15	15
5	Надбавка за вредные условия труда, руб.	283,15	283,15
6	Средняя надбавка за стаж работы, %	20,00	20,00
7	Средняя надбавка за стаж работы, руб.	377,53	377,53
8	Надбавка для работающих в сельской местности2, %	*	25,00
9	Надбавка для работающих в сельской местности, руб.	*	471,92
10	Средняя доплата к заработной плате3, %	125	125
11	Доплата к заработной плате, руб.	2 359,58	2 359,58
12	Итого оплата по тарифу в месяц, руб.	4 907,93	5 379,85
13	Начисления на зарплату, %	26	26
14	Начисления на зарплату, руб.	1 276,06	1 398,76
15	Норматив общехозяйственных расходов, %	100,00	100,00
16	Сумма общехозяйственных расходов, руб.	4 907,93	5 379,85
17	Итого расходов в месяц, руб.	11 091,93	12 158,46
18	Норматив количества клиентов в расчете на 1 социального работника, чел.	8	4

В основе алгоритма – методика Министерства экономики Московской области, утвержденная распоряжением от 26 февраля 2003 г. № 7-РМ (в редакции от 11 июля 2003 г. № 18-РМ и от 9 декабря 2003 г. № 35-РМ).

19	Итого расходов в месяц в расчете на 1 клиента, руб.	1 386,49	3 039,61
20	Итого расходов в год в расчете на 1 клиента, руб.	16 637,89	36 475,37
21	Норматив плановых накоплений, %	8	8
22	Сумма плановых накоплений, руб.	1 331	2 918
23	ВСЕГО стоимость обслуживания 1 клиента в год, руб.	17 968,92	39 393,40

Расчет норматива на социальные услуги, оказываемые на дому

Таким образом, при стандартизированном наборе социальных услуг финансовый норматив для обслуживания на дому одного клиента в Московской области в течение года составляет:

• •    16 637,89 руб. в год для городской местности без учета плановых накоплений;

• •    17 968,92 руб. в год для городской местности с учетом плановых накоплений;

• •    36 475,37 руб. в год для сельской местности без учета плановых накоплений;

• •    39 393,40 руб. в год для сельской местности с учетом плановых накоплений.

Тестирование нормативов в условиях деятельности учреждений социальной службы Московской области подтверждает их соответствие реалиям и приемлемость в финансово-экономической работе региона.

Стационарные условия социального обслуживания кардинально отличаются от обслуживания на дому. В силу этого принципиально иным должен быть алгоритм определения финансового норматива.

В соответствии с Национальным стандартом РФ «Социальное обслуживание населения. Классификация учреждений социального обслуживания» (ГОСТ Р 52498-2005) «Стационарное учреждение (или стационарное отделение учреждения) – это учреждение (или отделение учреждения), которое осуществляет социальное обслуживание граждан (взрослых и детей) в стационарных условиях, т.е. в условиях постоянного, временного (сроком до 6 месяцев) и пятидневного в неделю проживания их в учреждении (отделении учреждения), путем предоставления социальных услуг всем гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном уходе, и обеспечивает создание соответствующих условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха, досуга и образования по специальным образовательным программам». Наиболее распространенным видом стационарных учреждений с постоянным проживанием является дом-интернат, а с временным проживанием – реабилитационные центры и социально-оздоровительные центры.

Социальные услуги, оказываемые стационарами социальной службы, являются производными от наличного количества койко-мест. Койко-места обуслов- ливают пропускную способность этих учреждений. В зависимости от количества койко-мест формируется штатное расписание. Поэтому для условий стационарного обслуживания наиболее приемлемо использование основ методики, изложенных в Постановлении Правительства Московской области от 7 июня 2002 г. № 228/20 (в редакции от 19 октября 2004 г. № 634/41), ориентированном на формирование нормативов бюджетной обеспеченности в системе социальной защиты населения Московской области.

Алгоритм методики формирования цены на услуги стационарных учреждений социальной службы, сформулированный нами с использованием методических подходов указанного выше нормативно-правового акта, построен на следующих принципиальных моментах:

• •    в качестве исходного параметра в этом случае должно выступать количество койко-мест и средневзвешенная себестоимость обслуживания одного койко-места в год;

• •    для перевода койко-мест в подушевые нормативы используем коэффициент пропускной способности;

• •    коэффициент пропускной способности существенно разнится в зависимости от постоянного или временного проживания клиентов; поэтому расчет норматива необходимо дифференцировать;

• •    для условий временного проживания необходимо отдельно выделить финансовый норматив для социального приюта; это объясняется существенно меньшей мобильностью клиентов в социальном приюте: коэффициент пропускной способности в данном случае составляет около 1,5 при пропускной способности реабилитационных центров на уровне 10;

• •    помимо текущих расходов в расчете финансового норматива на стационарное обслуживание необходимо учитывать периодически возникающие расходы ремонтного характера; в условиях стационаров они составляют до 20% от суммы текущих расходов;

• •    сумма плановых накоплений (прибыли) может учитываться/не учитываться в модели норматива в зависимости от источника финансирования (бюджетные, внебюджетные);

• •    размер заложенной в норматив прибыли может дифференцироваться в зависимости от платежеспособности клиента.

Описанный выше алгоритм представлен в цифровом варианте в табл. 2. Выполненный ниже расчет ориентирован, главным образом, на стационары для

См.: Постановление Правительства Московской области от 21.02.2005 г. № 116/51.

См.: Постановление Правительства Московской области от 30.10.2006 г. № 102/42.

престарелых и инвалидов. Для стационаров, обслуживающих детей, себестоимость обслуживания одного койко-места в 1,7–1,9 раза выше. Это приводит к соразмерному увеличению финансового норматива.

Таблица 2

№	Наименование показателя	Постоянное проживание	Временное проживание – приют	Временное проживание – реабилитационный центр
1	Себестоимость обслуживания 1 койко-места, руб.	250 000	250 000	350 000
2	Коэффициент пропускной способности (количество клиентов на 1 койко-место в год)	1	1,5	10
3	Себестоимость обслуживания одного клиента, руб.	250 000	166 667	35 000
4	Накладные расходы на содержание и ремонт помещений, %	20	20	20
5	Накладные расходы на содержание и ремонт помещений, руб.	50 000	33 333	7 000
6	ИТОГО расходов в расчете на одного клиента, руб.	300 000	200 000	42 000
7	Норматив плановых накоплений, %	8	8	8
8	Сумма плановых накоплений, руб.	24 000	16 000	3 360
9	ВСЕГО стоимость обслуживания одного клиента в ценах 2006 г., руб.	324 000	216 000	45 360

Расчет норматива на социальные услуги, оказываемые в стационарных условиях

Таким образом, при стандартизированном наборе социальных услуг финансовый норматив для стационарного обслуживания на дому одного клиента в Московской области в течение года составляет:

для условий постоянного проживания (в расчете на год):

• •    300 000 руб. без учета плановых накоплений,

• •    324 000 руб. с учетом плановых накоплений;

для временного проживания в социальных приютах:

• •    200 000 руб. без учета плановых накоплений,

• •    216 000 руб. с учетом плановых накоплений;

для временного проживания в реабилитационных центрах:

• •    42 000 руб. без учета плановых накоплений,

• •    45 360 руб. с учетом плановых накоплений.

Рассчитанные нормативы могут использоваться в текущей деятельности учреждений социальной службы в качестве стартовой цены для платного (полностью или частично) социального обслуживания. Полученные нормативы важны в плановой работе министерств и ведомств для определения плановых объемов бюджет- ного финансирования социальной службы. Большое значение имеет контрольная функция приведенных выше нормативов, в рамках которой они могут использоваться в качестве базы для сравнения фактических расходов с нормативными и оценки рациональности использования бюджетных средств.

И, наконец, финансовым нормативам отводится центральное место в переходе на новые социальные технологии. Так, при переходе социальной службы с технологии сметного финансирования на технологию социального заказа наличие финансового норматива (ФН), посредством которого оценивается в рублях стандартизированный набор основных типологий социальных услуг (обслуживание в условиях стационара, полустационара, на дому и т.д.), и известной численности клиентов (К), нуждающихся в соответствующем социальном обслуживании, размер социального заказа (СЗ) представляет собой произведение двух величин: СЗ i = К i * ФН i . Таким образом может быть определен размер социального заказа в расчете на одно учреждение социальной службы, в расчете на муниципальное образование, в масштабе региона в целом.