Место и роль правительства Российской Федерации в системе органов исполнительной власти

также способствовала внесению в его содержание дополнительных пяти статей. Во многом ситуация с конституционной реформой последних лет была обусловлена существенными отставаниями от текущих реалий времени, которые не только наблюдались законодателем, но и активно обсуждались отечественными исследователями [5].

Для российского конституционализма процедура внесения поправок в Конституцию Российской Федерации характеризуется своими особенностями: возникли новые термины и юридические категории, актуализировался вопрос масштабного развития всех сфер жизни общества. Фактически не только понятийный аппарат существенным образом расширился, но и наметилась отчетливая тенденция к развитию конституционного законодательства, которое должно отражать в полной мере современную действительность, а не накапливать «мертвые нормы», опирающиеся на пережитки ушедшего времени. В этой связи особый интерес представляет вопрос определения роли и места Правительства Российской Федерации как органа публичной власти в системе исполнительной власти.

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», осуществлением исполнительной власти в государстве занимаются Правительство Российской Федерации и иные органы власти. Опираясь на Конституцию Российской Федерации, Президент обеспечивает согласованное взаимодействие и функционирование Правительства Российской Федерации с иными государственными органами, которые в совокупности входят в единую систему публичной власти. В свете сказанного необходимо отметить, что ещё в январе 2020 г. Президент Российской Федерации в своем официальном обращении к Совету Федерации Российской Федерации сформулировал фундаментальные направления, которые в дальнейшем были положены в основу конституционных преобразований и формирования единой системы публичной власти.

Прежде всего, особым образом подчеркивалось, что на сегодняшний день нет необходимости в принятии новой Конституции, поскольку действующая ещё не исчерпала свой потенциал. Внесение кардинальных поправок в Конституцию Российской Федерации не ограничилось изменениями экономической, политической и социальной сфер жизни, но положило начало воплощению на практике нового концептуального подхода по вопросу организации публичной власти.

В широком смысле слова публичная власть исходит от народа и выражает его непосредственную волю. В официальных документах термин «публичная власть» используется достаточно часто. И не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации (например, в Уставе Рязанской области от 18.11.2005 № 115-ОЗ). Категория публичной власти, начиная с 2020 г., приобрела соответствующее конституционное закрепление, однако легального определения долгое время не имела. Данная ситуация не помешала представителям отечественного научного сообщества [7, c. 133; 8] сформулировать базовые признаки публичной власти, в частности:

• а)    обезличенность, согласно которой публичная власть сосредоточена не в руках одной группы лиц, а на законных основаниях принадлежит всему народу определенной страны;

• б)    многонациональный народ Российской Федерации выражает свою волю непосредственно через органы публичной власти, которые в рамках действующего законодательства вправе принимать соответствующие законы и иные нормативные правовые акты;

• в)    благодаря своим слаженным действиям публичные органы власти и их должностные лица способствуют образованию разнообразных правовых институтов (речь идет, например, о таких институтах, как институт уполномоченных, институт парламентаризма);

• г)    по общему правилу, публичная власть действует на определенной территории. В Российской Федерации органы государственной власти функционируют на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Соответственно, органы местного самоуправления осуществляют полномочия на муниципальном уровне.

Учитывая обозначенные признаки, сформулируем авторское определение публичной власти, под которой, на наш взгляд, следует понимать исходящую от народа власть, которая позволяет на законных основаниях осуществлять соответствующие полномочия. Итак, без преувеличения можно утверждать, что публичная власть – это вполне самостоятельная, особая власть, которая по своему объему и внутреннему содержанию не может отождествляться в полной мере с властью государственной. Уточним, что реализацией публичной власти занимаются определенные структуры, а именно органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые в совокупности составляют единую систему публичной власти (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации). Также данный вывод в достаточной степени корреспондирует положениям ст. 3 Конституции Российской Федерации, где определена структура публичной власти. В достаточной степени данным нормам соответствуют и положения ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», где подчеркивается принадлежность Правительства Российской Федерации к единой системе публичной власти.

В это же время, несмотря на активные научные исследования, существующая система единой публичной власти обнажила актуальные проблемы в области разграничения компетенции между соответствующими государственными органами. Подчеркнем, что ст. 3 Конституции Российской Федерации на первое место ставит органы государственной власти, чего нельзя сказать о ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, логика юридико-технического изложения ст. 3 Конституции Российской Федерации вполне понятна, поскольку деятельность органов государственной власти охватывает федеральный уровень, тогда как местное самоуправление обладает подзаконным характером. Интересен также тот факт, что упомянутые выше ст. 3 и ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации не оперируют категорией «должностные лица», которые также являются неотъемлемой частью системы публичной власти. Также следует отметить, что к концу 2020 г., с принятием Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации», отечественное законодательство обрело более четкое понимание системы публичной власти, которое применимо и к определению места Правительства Российской Федерации в данной системе и включает «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности» [8]. При этом вопрос о включении должностных лиц в единую систему публичной власти до сих пор остался без внимания законодателя. На наш взгляд, подобное упущение следует устранить, например, путем дополнения ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» формулировкой: «…в их совокупности, а также их должностные лица, осуществляющие <…> свою деятельность».

Также при рассмотрении актуальных аспектов определения Правительства Российской Федерации в системе публичной власти весьма справедливой представляется точка зрения Т.М. Алексеевой, которая уточняет, что единая си- стема публичной власти представлена не только государственными и муниципальными органами, но и иными властными структурами [2, c. 18], что в определенной мере затрудняет понимание сущности данной системы. При этом ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации подобного указания не содержит, следовательно, законодатель не относит подобные структуры к единой системе публичной власти. По нашему мнению, содержание упомянутой ст. 132 Конституции Российской Федерации нуждается в соответствующих законодательных разъяснениях (весьма своевременным может оказаться официальное толкование ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации) во избежание искусственного сужения системы публичной власти.

Исследуя проблематику разграничения компетенции органов власти в единой системе публичной власти, необходимо напомнить, что целостная система государственной власти в Российской Федерации представлена одновременно законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, которые в разумных пределах дополняют друг друга и способны подходить комплексно к решению тех или иных проблем федеральной значимости. По справедливому мнению С.А. Авакьяна, в основе разделения властей лежит принцип рациональной и взвешенной организации государственной власти в демократической стране [1, c. 36; 8]. Собственно, благодаря сложившемуся подходу обеспечивается надлежащий взаимный контроль и поддерживается оптимальное взаимодействие между отдельными властными структурами в единой системе публичной власти в условиях существующих сдержек и противовесов.

В этой связи, на наш взгляд, следует подробнее остановиться на важных вопросах осуществления государственной власти Президентом Российской Федерации в контексте его взаимодействия с Правительством Российской Федерации. В ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» отмечено, что осуществление Правительством Российской Федерации исполнительной власти происходит под общим руководством Президента России. Иными словами, взаимодействие Правительства России и иных органов власти осуществляется при участии главы государства, которому также позволено председательствовать на правительственных заседаниях. В Заключении от 16.03.2020 № 1-З Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что осуществление Президентом России общего руководства деятельностью Правительства совместно с Председателем, организующим его работу, не противоречит ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации Президентом Российской Федерации утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, нашедшая отражение в одноименном Указе № 21 от 21 января 2020 г. В структуре органов исполнительной власти условно можно выделить органы, руководство деятельностью которых осуществляют отдельно Президент Российской Федерации и отдельно Правительство Российской Федерации. Учитывая сказанное, справедливо будет отметить, что Правительство Российской Федерации – это неотъемлемая составляющая конституционного строя Российской Федерации, что подтверждается положениями ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в одном из своих Постановлений (№ 28-П от 11.12.1998) Конституционный Суд Российской Федерации также назвал Правительство Российской Федерации институциональным элементом российского конституционного строя.

Конституционные поправки 2020 г. существенным образом повлияли на трансформацию взаимоотношений между Правительством Российской Федерации и Президентом Российской Федерации в системе органов власти. Среди представителей научного сообщества высказывались и продолжают высказываться разнообразные мнения относительно юридического положения Президента Российской Федерации и реализации им своих полномочий. Так, отмечается, что Президент Российской Федерации обладает особым статусом главы государства и к традиционным ветвям власти не относится. В то же время Президент России отчасти наделен рядом полномочий, которые одновременно свойственны законодательной, исполнительной и судебной власти. Во многом подобные утверждения обусловлены тем фактом, что масштабы компетенции Президента страны и сфера его деятельности тесно взаимосвязаны с исполнительной властью, в связи с чем главу государства периодически причисляют к органам исполнительной власти. Кроме того, высказывается мнение о том, что Президент Российской Федерации обладает особой властью, которую давно пора выделить в четвертую ветвь – президентскую [6].

Бесспорно, подобные точки зрения имеют полное право на существование. Полагаем, что при определении границ компетенции Президента России, а также его правового статуса, целесообразно опираться на положения ст. 80 Конституции Российской Федерации, из содержания которых следует, что Президент Российской Федерации – это глава государства, который осуществляет полноценное руководство страной. В этой связи вполне обосновано, что Президент Российской Федерации фактически обладает самыми разнообразными полномочиями, которые одновременно относятся к каждой ветви власти в совокупности со своими основными правами и обязанностями. По нашему мнению, Президент Российской Федерации является непосредственным народным представителем, который наделен полномочиями государственной властной структуры общей направленности [8].

При буквальном толковании ст. 110 Конституции Российской Федерации Е.Ю. Киреева отмечает, что после реформы 2020 г. Президент Российской Федерации приобрел доминирующую роль в сфере исполнительной власти [4, c. 37]. Развивая точку зрения Е.Ю. Киреевой, следует подчеркнуть, что в новой редакции ст. 113 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации больше не определяет ключевые направления деятельности Правительства, занимаясь исключительно организационными вопросами его работы. Можно предположить, что на сегодняшний день именно глава государства вправе определять направления деятельности Правительства Российской Федерации. Кроме того, из содержания ст. 113 Конституции Российской Федерации следует, что Председатель Правительства несет персональную ответственность перед Президентом страны. В настоящее время данная разновидность ответственности имеет субординационную природу, иными словами, свидетельствует об уровне подчиненности главы Правительства главе государства. Тем не менее нельзя исключать, что с течением времени подобная ответственность приобретет юридическую форму, ведь при буквальном прочтении ст. 113 Конституции Российской Федерации очевидно, что Президент Российской Федерации вправе освободить Председателя Правительства от его должности, не объявляя правительственную отставку.

Нормы ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации также свидетельствуют о повышении ответственности Правительства Российской Федерации перед Президентом страны. Так, Правительство Российской Федерации в свете конституционного реформирования издает распоряжения и постановления не только согласно указам главы государства, но и на основании его поручений. В вопросах формирования Правительства Российской Федерации также произошли серьезные трансформации. Ранее Правительство формировалось Президентом Российской Федерации при косвенном участии Государственной Думы, с которой глава государства согласовывал кандидатуру Председателя. Фактически Дума выступала гарантом самостоятельности Правительства России. После реформы 2020 г. в ст. 111 Конституции Российской Федерации определено, что назначение Председателя Правительства Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации после утверждения кандидатуры Государственной Думой. По справедливому мнению Р.М. Дзидзоева, «новый формат образования российского Правительства позволяет говорить о представительских началах в статусе этого органа, поскольку его состав в целом утверждается парламентским представительством» [3, c. 51]. На наш взгляд, модернизированный формат создания Правительства Российской Федерации нельзя отождествлять с процессом преобразования Российской Федерации в парламентарную республику, где и правительство должно формироваться на парламентской основе.

Таким образом, в единой системе публичной власти одно из центральных мест принадлежит Правительству Российской Федерации, которое следует рассматривать как равноправный орган, наряду с главой государства, Государственной Думой, российскими судами. Правительство Российской Федерации компетентно не только проявлять законодательные инициативы, но и обеспечивать проведение единой политики внутри государства, ориентированной на создание необходимых условий для реализации гражданами страны своих прав, свобод и законных интересов. В силу своих полномочий Правительство способно в достаточной мере консолидировать усилия органов власти, которые входят в единую систему публичной власти, для достижения целей, обозначенных Президентом страны.