Место прокуратуры в системе разделения властей

В данной статье речь пойдет о месте и роли органов прокуратуры в системе разделения властей и проблемах ее законодательного закрепления.

Актуальность рассматриваемой проблемы обусловлена тем, что вопрос места и роли органов прокуратуры в системе государственных институтов разработан в юридической литературе не в достаточной степени. В имеющихся работах исследуются лишь отдельные аспекты деятельности органов прокуратуры. Это требует дальнейших теоретических обобщений, более комплексного исследования проблемы места и роли прокуратуры в системе разделения властей.

Прежде чем перейти к анализу обозначенных проблем, необходимо обратиться к общим положениям теории разделения властей.

Особенностью применения принципа разделения властей в России, по сравнению с рядом других государств, является его конституционное закрепление¹. Конституция Российской Федерации² в статье 10 закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Органами, осуществляющие данный принцип, являются Президент Российской Федерации, Федеральное собрание, Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации. При этом об органах прокуратуры ничего не сказано. Неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволяет выстроить стройную конституционно-правовую основу структуры и деятельности прокуратуры, что порождает дискуссии в научных кругах о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей.

Однако органы прокуратуру наделены властно-надзорными полномочиями. Это выражается в правом положении органов прокуратуры, правовым статусом прокуроров, актами прокурорского реагирования3.

Статья 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"4 говорит о прокуратуре как о единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением законов, действующих на территории Российской Федерации. В соответствии со статьями 4 и 5 названного закона, надзорный орган осуществляет свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, а также федеральные органы государственной власти не могут вмешиваться в осуществлении прокурорского надзора.

В теории ведутся споры относительно места органов прокуратуры в системе разделения властей. По мнению некоторых авторов, стоит отойти от классического принцип разделения властей на три ветви. Предлагается выделять и иные ветви власти. В юридической литературе предпринимались попытки отнести прокуратуру к другим ветвям власти. Ряд авторов относит органы прокуратуры к контрольно-надзорной власти. Такую позицию разделяют, в частности, И.С. Селивановский, Б.С. Эбзеев, В.Е. Чиркин и др5. При этом к контрольно-надзорной ветви власти предлагается отнести такие государственные органы, как Уполномоченный по правам человека, Счетная палата и др.

Также многие авторы придерживается позиции, что прокурорская власть является особой, стоящей над всеми остальными ветвями власти. Указанная позиция относительно исследуемого вопроса сводится к тому, что независимость прокурорской власти, наличие системы органов прокуратуры делают ее равносильной законодательной и исполнительной ветвям государственной власти. Споры между законодательной, исполнительной и прокурорской ветвями власти могут разрешаться в судебном порядке. В частности, А.Д. Бойков считает, что прокуратура — это уникальный орган государства по надзору за законностью, который обслуживает все три ветви власти6. По мнению Н.Т. Ведерникова, прокуратура — самостоятельный орган государства. Он ссылается при этом на конституционные положения о том, что российская прокуратура представляет собой единую централизованную систему и определен особый порядок назначения на должность генерального прокурора7. В связи с этим, предлагается выделить прокурорскую власть в качестве отдельной ветви государственной власти. В этой связи предлагается включить в Конституцию РФ отдельную главу, посвященную прокурорской власти. Такой позиции придерживается, в частности, В.Ю. Шевченко8.

Вместе с тем, по нашему мнению, не следует отходить от классического принципа разделения властей на три ветви с учетом ее адаптации к российской действительности. Поскольку структура отношений между представительными, исполнительными и судебными органами играет решающую роль в государственном регулировании жизни общества. Кроме этих органов власти не может быть иных ее носителей.

Также в доктрине высказано достаточно доводов о принадлежности органов прокуратуры к той или иной ветви власти в рамках классической теории разделения властей. Так, ряд авторов высказывает мнение о нахождении органов прокуратуры в системе судебной власти.

Предпринимаются попытки объединить судебную и прокурорскую власть в одно целое, и в связи с этим вводится термин «судебно-прокурорская власть. В качестве аргументов сторонники названной позиции приводят следующие доводы. Функции прокуратуры, которые связаны с уголовным преследованием, обеспечивают возможность осуществления правосудия по уголовным делам. Кроме того, включение прокуратуры в систему судебной власти ставит ее деятельность в подконтрольное суду положение и гарантирует независимость судов в процессе рассмотрения уголовных дел от давления со стороны прокуроров. Сказанное соответствует положениям Концепции судебной реформы в Российской Федерации о постепенном отмирании общенадзорной функции прокуратуры, превращении уголовного преследования в доминирующую функцию прокуратуры, а самой прокуратуры — в объективный орган обвинительной власти. Очевидно, включение статьи о прокуратуре в гл. 7 Конституции РФ «Судебная власть» было связано с намерением разработчиков Основного закона ограничить полномочия прокуратуры уголовным преследованием. Однако сохранение надзорных полномочий, не связанных с уголовным преследованием, не дает возможности относить современную прокуратуру к судебной власти9. Так, М. С. Шалумов указывает, что прокуратура не отправляет правосудие и не осуществляет надзор за законностью судебных актов от имени верховных судебных органов. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. В организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам10.

По мнению некоторых авторов, органы прокуратуры входят в систему законодательной власти в качестве своеобразного контрольного органа. Со сходных позиций выстраивает систему взаимодействия властей В. Ломовской. Он считает, что прокуратура не относится к законодательной ветви власти, но вместе с тем наиболее удачное ее место — это быть при законодательной ветви власти, поскольку верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению11.

Вместе с тем, такая позиция представляется не совсем правильной. Следует согласиться с точкой зрения, согласно которой в составе законодательных органов нет и не может быть аппарата, который бы осуществлял надзор за законностью в деятельности полиции, ведомств, должностных лиц. В соответствии с теорией разделения властей такого рода функции не могут быть возложены на законодательные органы.

Отдельные авторы, как например И. Л. Петрухин12, указывают на необходимость отнесения прокуратуры к исполнительной власти. Указывается, что она осуществляет надзор за органами исполнительной власти, которые в совокупности с правительством образуют единую систему органов исполнительной власти. Несмотря на наличие у прокуратуры большого блока надзорных функций, она представляет собой относительно автономную составную часть исполнительной ветви власти. По мнению сторонников данной позиции, об этом говорит хотя бы тот факт, что прокурор представляет сторону обвинения, т. е. от имени государства осуществляет уголовное преследование предполагаемых нарушителей закона. Деятельность прокурора и принимаемые им решения также могут быть оспорены в суде, как и действия других должностных лиц или органов исполнительной власти. Прокуратура наделена функциями государственного обвинения в суде по уголовным делам. Органы прокуратуры надзирают за расследованием, производимым следственными органами, за исполнением наказаний в уголовно-исполнительной системе. По мнению Э. П. Григониса, именно соответственно этому узкому кругу полномочий прокуратуры страны и определяется ее сущность в качестве органа исполнительной власти13. В ряде случаев отнесение прокуратуры к исполнительной ветви государственной власти обусловлено расширительным толкованием самого содержания понятия «исполнительная власть», когда предлагается все те органы, которые не входят в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, относить к органам, призванным исполнять законы. По мнению же В. Ю. Шобухина, по своему статусу прокуратура не может быть отнесена к исполнительной ветви власти. Участвуя в обеспечении законности актов судебной власти, она выполняет функции, объективно не присущие органам исполнительной власти. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и контролю за их исполнением в полной мере поднадзорна прокуратуре14. С такой точкой зрения следует согласиться.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что прокуратура занимает в структуре органов государственной власти Российской Федерации особое место, а выполняемые ею функции не позволяют однозначно отнести ее ни к исполнительной, ни к судебной властям. Следует признать за прокуратурой определенную обособленность в механизме разделения властей. Органы прокуратуры дополняют систему разделения властей. Функциональное направление каждой ветви власти констатирует существование разделение властей. Прокурорский надзор контролирует власть органов государственной власти, в своей деятельности, в пределах своей компетенции в конституционно-правовом поле. Тем самым прокуратура является гарантом обеспечения конституционной демократии в России. Иными словами, обособленность органов прокуратуры от иных ветвей власти, позволяет оптимально выразить её функции, эффективность и необходимость. В рамках предложений по обособлению прокуратуры, можно отметить мнение Точиловского В.М. Он ссылается на одну из систем, без которой невозможно разделение властей – систему сдержек и противовесов, главенствующее место в которой должна занять прокуратура15. В.И. Кайнов и М.М. Садыгова придерживаются мнения, что основная роль прокуратуры заключается в поддержании стабильности власти на всей территории РФ16.

Следовательно, современная прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти, и ее роль в утверждении демократического правового государства определяется тем, что она представляет собой необходимый механизм в рамках формирующейся системы разделения властей и важным элементом системы сдержек и противовесов. Независимость прокуратуры является совершенно необходимым условием для ее успешного функционирования в сфере надзора за исполнением законов и как авангарда борьбы с преступностью.

Таким образом, на данном этапе развития общественных отношений прокуратура не относится к конституционной триаде государственной власти, а является необходимым элементом системы сдержек и противовесов.

\