Методологические подходы к определению эффективности деятельности органов по защите прав детей и применения законодательства в системе защиты прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации

Право является инструментом социального регулирования. Представляя собой систему правил поведения, право проходит длинный путь от оформления государственной воли до воплощения в действиях субъектов права и специально уполномоченных органов государства и должностных лиц. В целом этот процесс именуется правовым регулированием, и его эффективность определяется множеством факторов. В юридической науке предметные исследования вопросов эффективности права и его применения немногочисленны, хотя следует отметить появление в последние годы диссертационных и монографических работ, посвященных отдельным проблемам. В большей степени эффективность исследуется с позиций экономики и социологии. В данной работе представлена попытка определения методов оценки эффективности деятельности органов власти.

Результаты исследований и их обсуждение

Несмотря на имеющиеся различия во взглядах ученых на содержание самой категории «эффективность» применительно к праву и правовому регулированию, наиболее верным все же представляется понимание эффективности как соотношения между достигнутыми результатами и теми социальными целями, которые ставились при создании правовых норм. Это определение подходит в качестве методологической основы для оценки эффективности как правовых норм, так и различных правовых комплексов, отраслей, институтов, а также для оценки эффективности различных форм юридической практики, в том числе и правоприменения.

Эффективность права не есть нечто само в себе существующее, она проявляется исключительно в действии права, поэтому исследовать эффективность права, не изучая изменений в реальных общественных отношениях, не имеет смысла. Следует отметить, что мы, вслед за авторами одной из классических работ по вопросу эффективности норм права, полагаем, что указанное соотношение между целью и результатом не обязательно должно иметь числовое выражение.

Выявление целей правового регулирования является первоочередной задачей при решении вопроса об эффективности права и критериях ее оценки. Безусловно, в наиболее общем виде основная цель формулируется даже в учебнике теории государства и права для первого курса - это состояние упорядоченности общественных отношений, позволяющее людям удовлетворять свои потребности, не причиняя вреда другим. Более конкретные, но опять-таки общие цели закрепляются в Конституции РФ, например построение правового государства, основанного на демократических принципах и уважении прав и свобод человека. Эти цели не могут быть достигнуты исключительно правовыми средствами, их достижение требует подключения экономических механизмов, использования воспитательных средств и т.п. Тем не менее право играет важную роль в достижении этих целей.

Однако оценивать эффективность конкретных правовых комплексов на основе представления о наличии таких целей «высшего порядка» недопустимо, поскольку это может существенно исказить картину. Необходимо учитывать системный характер права и соответствующую ему систему целей разного уровня. При этом цели более низкого уровня выполняют роль средств для целей более высокого уровня, иными словами, достижение их способствует достижению более общих, глобальных целей. Это, однако, не значит, что эффективность права может быть представлена как простая сумма эффективностей отдельных его элементов.

Как отмечают ученые, исследовавшие проблемы эффективности правовых норм «эффективность крупных систем правовых установлений, а тем более эффективность права в целом, в отличие от эффективности правовых норм и их систем низкого уровня, не может быть измерена простыми эмпирическими методами. Их эффективность, проявляющаяся как общая тенденция в массе отдельных отклонений, определяется лишь качественно на основе анализа общественно-исторической практики» [5].

Вычленив цель, необходимо определить ее характер. Дело в том, что очевидным представляется наличие как минимум двух различных видов целей: одни могут быть достигнуты полностью или не достигнуты вообще, а другие имеют несколько уровней достижения, относительно которых результаты могут быть оценены с позиции «больше - меньше». Условно можно назвать их целями абсолютными и относительными. Соответственно, показатель эффективности в отношении абсолютных целей равен либо нулю, либо единице, тогда как в отношении относительных целей возможны различные дробные значения показателя в интервале от нуля до единицы.

Разумеется, в данном случае расчет строится по формуле Э = Ц/Р, где Э - показатель эффективности, Ц - установленная цель, а Р - фактически достигнутый результат. Это не единственный возможный подход, в частности, многие авторы считают необходимым учитывать социальные затраты на достижение цели и говорят при этом не столько об эффективности, сколько о результативности (социальной результативности) права.

Однако следует учитывать, что, поскольку Конституция РФ закрепляет идею правового государства в качестве цели и принципа функционирования Российского государства, постольку жизнь человека, его здоровье (физическое и нравственное) являются высшими ценностями. В частности, это означает, что, если усилия органов государства и их должностных лиц смогли способствовать улучшению жизни, сохранили здоровье и жизнь даже одного ребенка - они уже эффективны. В этом случае, вероятно, имеет смысл говорить об оптимальности, т.е. о степени рациональности и продуктивности этих усилий, о способах использования ресурсов, имеющихся в распоряжении государства.

Так что же следует считать целью применительно к исследуемой категории случаев? Думается, ответ содержится в семейном законодательстве. Полагаем, что это защищенность интересов и прав ребенка, его нравственное и физическое здоровье. При этом следует иметь в виду, что благо с точки зрения самого ребенка и с точки зрения его развития, его будущего может существенно разниться. Например, ребенок проживает с матерью, которая страдает алкоголизмом и не всегда (точнее, редко) способна позаботиться о ребенке, обеспечить ему необходимое питание, обучение и воспитание. Тем не менее у ребенка существует привязанность к матери, он старается, несмотря на свой юный возраст, принять все меры к тому, чтобы при контрольном визите инспектора отдела по делам несовершеннолетних создать видимость того, что ситуация в норме. И если в этом случае забрать ребенка из семьи, поскольку условия его жизни ненормальные, это может стать шоком, психологической травмой для ребенка, угрозой его здоровью и будущему. Его представление о благе и представление остальных в этом случае сильно расходятся, но это не означает, что представители уполномоченных органов действуют в ущерб интересам ребенка. То есть мы должны прийти к выводу, что благо ребенка есть нечто объективное. Только в таком случае существует возможность оценить эффективность правоприменения.

Для такой оценки необходимы критерии.

Для анализа эффективности законодательства о защите прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и применения этих норм, нужно исследовать соотношение затраченных ресурсов, направленных на достижение результата, и самого результата (выше мы определили, что З = Ц/Р).

Механизм реализации государственной функции по защите прав детей состоит из нормативно-правовых актов, системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Качество нормативно-правовых актов (системы нормативно-правовых актов) оценивается по следующим критериям, выработанным юридической наукой:

• -    наличие / отсутствие пробелов в законах, регулирующих отношения;

• -    наличие / отсутствие коллизий норм;

• -    наличие / отсутствие коллизий полномочий органов власти и должностных лиц;

• -    полнота подзаконного регулирования;

• -    адекватность сроков совершения предусмотренных в законе действий.

В настоящее время система нормативно-правовых актов, регламентирующих защиту прав детей, как нам представляется, в целом соответствует названным критериям.

Состав нормативно-правовых актов представлен уровнем федерального законодательства, как федеральными законами (Семейный кодекс РФ, ФЗ «Об опеке и попечительстве», ФЗ «О профилактике правонарушений и безнадзорности среди несовершеннолетних» и др.), так и принятыми во исполнение названных законов подзаконными актами; законодательством субъектов Российской Федерации (например в Республике Бурятия - Закон Республики Бурятия «О некоторых мерах по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей в Республике Бурятия», Закон Республики Бурятия «Об общественных воспитателях несовершеннолетних», Постановление Правительства Республики Бурятия от 30.12.2014 № 688 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Бурятия» и др.); нормативно-правовыми актами уровня местного самоуправления (Постановление Администрации г. Улан-Удэ от 28.05.2015 № 139 «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в г. Улан-Удэ» и др.).

Вторым элементом исследуемого нами механизма реализации государственной функции по защите прав детей выступает система органов власти.

Система органов государственной власти, органов местного самоуправления, созданных для защиты прав детей, предусматривает такие составляющие, как материальная база и человеческий ресурс. Оговоримся, что учреждения, входящие в систему реализации государственных функций (социальные, медицинские, образовательные и т.д.), мы не рассматриваем, так как сами по себе они исполняют решение органов власти (например решения органов опеки и попечительства по устройству детей).

Не вдаваясь в подробности финансовой составляющей, остановимся лишь на анализе эффективности такого элемента системы, как человеческий ресурс - специалисты, занятые в данной деятельности (численность, уровень квалификации).

Количество специалистов органа опеки и попечительства определяется нормативными актами, исходя из численности населения территории, подведомственной соответствующему органу опеки и попечительства.

Известен подход к данной проблеме, согласно которому определение качества социальных услуг является в принципе невыполнимой задачей. Аргументация основывается на том, что предоставление услуг имеет ряд особенностей и услуги не всегда являются вещественными. В этом случае невозможно подтвердить качество социальной услуги, не относящейся, согласно данному подходу, к вещественной [4].

Вместе с тем в современной социальной науке принципиальная возможность измерения качества услуг в целом и социальных услуг в частности признается преобладающей. Более того, приоритеты социальной политики государства и реалии рыночной экономики становятся детерминантами теоретико-методологических и научно-практических исследований в данном направлении.

Теоретико-методологическое содержание проблемы соотношения качества и эффективности социальной работы по своей сути является квалиметрическим. Связано это с тем, что квалиметрия как наука о принципах и методах количественной оценки качества объектов реализует универсальный для материальной и нематериальной сфер общественной жизни подход: интегральное качество объекта, процесса, явления; допускает разделение на более простые элементы и количественное измерение отдельных его свойств для получения затем комплексной количественной оценки качества.

Любой процесс или явление, в том числе и социальная работа, и оказание социальной помощи семье и детям, характеризуется значительным количеством свойств (особенностей, атрибутов, характеристик), среди которых некоторые играют принципиальную роль в жизнедеятельности человека, удовлетворяя ту или иную его потребность.

В качестве критериев оценки эффективности правоприменения нужно учитывать интересы ребенка (существующий уровень (возможность) реализации прав ребенка, степень и возможность защиты нарушенных прав, дальнейшие перспективы реализации прав ребенка, их защиты в случае нарушения, возможность реализации превентивных мер для недопущения нарушения прав ребенка).

Вопросами оценки эффективности программ и проектов в сфере семьи и детства занимались исследователи в разных сферах социальных и общественных наук, в том числе и эксперты социальной политики. Так, в работе «Социально опасное положение семьи и детей: анализ понятия и методология оценки» под ред. Е.Р. Ярской-Смирновой, В.М. Маркиной проанализированы различные методы и показатели оценки эффективности в социальной сфере [3].

В литературе по разработке методик оценки принято выделять показатели процесса и показатели результатов [1]. В рамках поставленных задач рабочими процессами можно считать профилактическую деятельность разных ведомств и подведомственных учреждений, направленную на сокращение рисков попадания семей с детьми в социально опасное положение. Под результатами деятельности мы понимаем динамику изменения числа детей / семей с детьми в социально опасном положении, изменения их доли в общем количестве детей / семей с детьми. Систему индикаторов можно дополнить третьим измерением – материально-техническими, инфраструктурными и прочими ресурсами, которые используются для выполнения запланированной деятельности и создают определенные условия для выполнения процессинговой деятельности.

Авторы работы «Социально опасное положение семьи и детей: анализ понятия и методология оценки» также разделяют измерения на три типа: непосредственные продукты проекта / программы и деятельность по ее реализации (outputs), результаты, характеризующие изменения в целевой группе благополучателей (outcomes) и влияние изменений в группе бенефициаров на ближайшее окружение и в целом среду жизни как опосредованное влияние (impact).

Эти показатели могут быть полезными для разработки модели, однако мы сознательно уходим от оценки влияния работы ведомств на изменение не только положения самих семей, но их окружения.

Схематически, эти типы измерений представлены так: ресурсы→деятельность→про-дукты проекта→результаты→влияние.

Руководство по планированию, мониторингу и оценке результатов развития, разработанное в рамках Программы развития ООН, предлагает другое измерение результатов [2]. Там выделены микрорезультаты, макрорезультаты и результаты воздействия.

Микрорезультаты: какие мероприятия и программы реализуются, что необходимо воспроизвести или получить в рамках проектов или программ для достижения от кратко- до среднесрочных результатов, что должны предоставить различные заинтересованные стороны?

Макрорезультаты: первые, положительные результаты или прямые результаты, предпосылки, кратко- и среднесрочные результаты, наиболее насущные проблемы, которые мы пытаемся решить, какие условия должны быть созданы на местах, прежде чем мы сможем достичь наших целей и оказать воздействие.

Результаты воздействия: цели, задачи, более долгосрочные итоги, долгосрочные результаты. Чего вообще мы пытаемся достичь? Почему мы работаем над этой проблемой? Какова наша общая цель? Эта типология согласуется с приведенной выше, однако результаты воздействия в большей степени связываются с миссиями социальных программ.

Кроме того, по мнению авторов, полезно разграничивать количественные и качественные показатели (категории параметров программы по М. Фридману отражены в таблице).

Таблица

Качественные и количественные показатели усилий и результатов

Показатели	Качество	Количество
Усилие (как сильно мы старались?)	Насколько хорошо мы выполнили работу?	Сколько мы сделали?
Результат (стало ли кому-то лучше?)	Каково качество изменений?	Каков масштаб изменений?

Эта классификация хороша для локальных проектов и программ, работающих на уровне организаций. Однако для наших целей эта классификация может быть полезной только в стратегическом смысле, определяя необходимые приоритеты в развитии оценки государственных программ: необходимо собирать качественные показатели и для масштабных программ федерального и регионального уровня. На данный момент для анализа доступны только количественные статистические показатели федерального, регионального и муниципального уровней. К этим трем уровням показателей авторы названной работы предлагают добавить уровень учреждений (или организаций, так как выполнение многих показателей процессуального характера, например применение методики диагностики семьи и детей, находящихся в социально опасном положении, ложится на плечи сотрудников организаций). Однако этот показатель – количество семей в социально опасном положении – оказывается стрежневым для оценки всех уровней.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о достаточной степени освещенности и разработанности методологических подходов к определению эффективности деятельности органов власти. В большинстве своем все подходы носят квалиметрический характер, что предполагает необходимость формирования четких, экономически и социально обоснованных критериев (индикаторов, показателей).