Международно-правовая защита культурного наследия: постановка проблемы и влияние на национальное регулирование в праве Российской Федерации

Сибирский федеральный университет, Красноярск, Россия, ,

,

Введение . Культурное наследие Российской Федерации – это духовные скрепы и часть нашего историко-культурного кода, без которого невозможна самоидентификация российского народа, его самобытность. Защита культурных ценностей, безусловно, является составляющей национальной безопасности нашей страны. Все это подчеркивает актуальность и важность исследования правовой защиты нашего культурного достояния не только на международном, но и на отечественном уровне.

Однако существует немало проблем международного и национального уровней, связанных с защитой культурных ценностей: усиливающаяся глобализация, недостаточно контролируемое социальное и экономическое развитие российского общества, что грозит его разрушением; пробелы в национальном законодательстве, недостаточное финансирование культуры в целом и

охрана памятников, в частности; отрицательное влияние антропогенных факторов (Архангельская, 2024; Миронова, 2014; Нешатаева, 2013).

Вышеперечисленные негативные тенденции характерны для многих стран. Большое значение для защиты и охраны культурных ценностей имеет международно-правовой уровень, представленный универсальными (принятыми государствами-членами ЮНЕСКО) и региональными (принятыми государствами-членами Совета Европы) конвенциями.

В работе проанализированы наиболее значимые универсальные и региональные конвенции в сравнении с национальным российским законодательством по проблеме охраны и защиты культурных объектов. Цель сравнительного анализа ‒ выявление проблемных аспектов правового регулирования защиты культурного наследия Российской Федерации для выработки отдельных предложений по совершенствованию отечественной нормативной базы.

Практическая значимость работы обусловлена необходимостью выработки конкретных рекомендаций по заполнению пробелов в российском законодательстве по данной проблематике.

Методы . Статья основана на системе общенаучных и специальных методов, определяемых спецификой объекта и целью исследования: диалектический, системный, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы исследования международных и национальных правовых источников в области охраны культурного наследия РФ.

Международно-правовое регулирование охраны культурного наследия универсального характера . Универсальный уровень представлен различными конвенциями, принятыми государствами-членами ЮНЕСКО, к которым относится и Российская Федерация. Остановимся лишь на основных, которые были ратифицированы нашей страной и на основании ст. 15 Конституции РФ¹ являются частью ее правовой системы.

Правовой анализ необходимо начать с Конвенции 1954 г.2 Для СССР после Великой Отечественной войны, в ходе которой было безвозвратно потеряно огромное количество памятников истории, культуры, религии, являлось очень важным ратифицировать данную конвенцию, что и произошло в 1956 г.

Применяя формально-юридический метод исследования, можно выделить основные положения этой конвенции:

• 1.    Понятийный аппарат представлен следующими терминами: в ст. 1 «Определение культурных ценностей» дается подробное перечисление движимых и недвижимых ценностей, относящихся к культурному наследию человечества; в ст. 2‒4 даются понятия «защита», «охрана», «уважение» культурных ценностей, которые не являются тождественными.

• 2.    В силу специфики данной конвенции основное внимание уделено «предоставлению специальной защиты» (глава II, ст. 8‒11), «перевозке культурных ценностей» (глава III, ст. 12‒14) во время вооруженных конфликтов.

• 3.    Главный недостаток конвенции – отсутствие реального механизма воздействия на государство-нарушителя.

Возникает вопрос: а каким образом данная проблема регулируется национальным законодательством?

Системно проанализировав ряд законов РФ3, мы видим, что в них нет ни одной статьи о защите культурных ценностей в периоды вооруженных конфликтов (Батырь, 2023; Безбородов, Кочанов, 2024). Безусловно, это существенный пробел национального законодательства.

Проблема борьбы с незаконным оборотом культурных ценностей носит международный характер. Одним из средств такой борьбы является международно-правовое регулирование, примером которой служит Конвенция 1970 г.4, ратифицированная СССР спустя 18 лет – в 1988 г.

Основные положения конвенции, необходимые для сравнительно-правового анализа:

• 1.    Дается очень подробный перечень ценностей, относящихся к культурным, при этом применяется гибкий подход к отнесению предметов к культурным ценностям – это прерогатива каждого государства (ст. 1).

• 2.    Подробно изложены обязанности государств-участников в соответствии с целями настоящей конвенции.

Интересным для реализации цели статьи представляется сравнение основных положений Конвенции 1970 г. с законом РФ 1993 г.1:

• 1.    Важным является четкое выстраивание приоритета норм международного права над национальным (ст. 1 закона РФ).

• 2.    Необходимо подвергнуть критике размытое определение «культурная ценность» без конкретизации (ст. 5 закона РФ), что осложняет правоприменение данного закона. Наоборот, в Конвенции 1970 г. дается очень подробное значение данного термина.

• 3.    В качестве положительной черты закона необходимо отметить четко прописанный механизм реализации (ст. 11.1, 11.2), создание соответствующей государственной информационной системы (ст. 11.3).

• 4.    Главное отличие данного закона от Конвенции 1970 г. – это четко сформулированный институт ответственности (ст. 63, 65).

Важнейшее значение в международно-правовом регулировании исследуемой проблемы имеет Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.2 (ратифицирована Россией в 1989 г.) (Соколов, 2024).

Наиболее важные положения Конвенции 1972 г.:

• 1.    Объект защиты ‒ не только «созданное человечеством», но и «совместные творения человека и природы» (ст. 1).

• 2.    Впервые было выделено «природное наследие» с подробным перечислением объектов, к нему относящихся (ст. 2).

• 3.    Определены международный и национальный уровни правового регулирования (раздел II).

• 4.    Для реализации конвенции учреждается Комитет всемирного наследия (ст. 8), важнейшая функция которого – формирование и ежегодное обновление Списка объектов всемирного наследия. На территории Российской Федерации находится 34 объекта из данного списка³.

Опираясь на принцип системности и сравнительно-правовой анализ, можно подвергнуть критике следующие положения Конвенции 1972 г.:

• 1.    Отсутствуют критерии для включения в Список объектов всемирного наследия.

• 2.    Не определен порядок очередности включения в Список всемирного наследия (ст. 13), что создает проблемы в процессе правоприменения. Например, исторический центр Иркутска почти тридцать лет из предварительного Списка всемирного наследия не переходит в Список всемирного наследия.

• 3.    Слабо проработан институт ответственности государств.

• 4.    Наличие этих недостатков приводит к фактической незащищенности подобных ценностей. Примером может служить исторический центр Санкт-Петербурга. Произошло нарушение норм международного права, когда было принято решение о строительстве 300-метрового небоскреба «Газпрома» в центре города. От этой идеи отказались не после заключения Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, который оценил строительство данного небоскреба как нарушающее исторический центр Санкт-Петербурга и связанного с ним комплекса памятников, а только благодаря проявлению политической воли – участию Президента РФ Д.А. Медведева (события происходили в годы его президентства) (Боголюбова, Николаева, 2014; Драчева, 2016).

Этот пример показывает, что необходимо более разработанное правовое регулирование охраны национального достояния. Для этого следует усилить уголовную и административную ответственность в отношении государственных и муниципальных служащих, отвечающих за охрану данных ценностей (Лакаев, 2024).

Понятие «культурное наследие» распространяется и на нематериальные объекты, которые на международном уровне охраняются Конвенцией 2003 г.4 Российская Федерация не ратифицировала эту конвенцию, но она имеет отношение к охране нематериальных памятников нашей страны. Другие государства-участники включили в список нематериальных объектов культурного наследия, требующих охраны, якутский народный эпос «Олонхо» и фольклор семейских староверов, живущих в Забайкалье.

В Российской Федерации отсутствует международно-правовое регулирование охраны нематериальных ценностей, поэтому проанализируем Федеральный закон от 20.10.2022 № 402-ФЗ «О нематериальном этнокультурном достоянии Российской Федерации»1.

Основные положения закона:

• 1.    Сформулированы ключевые понятия: «нематериальное этнокультурное достояние Российской Федерации», «этническая общность» и др. (ст. 4).

• 2.    Выстроена иерархия источников правового регулирования исключительно национального уровня (ст. 3).

• 3.    Учреждаются федеральный реестр «объектов нематериального этнокультурного достояния федерального значения» (ст. 12) и «региональные реестры» (ст. 14).

• 4.    Вместе с тем, к сожалению, четко не прописан институт ответственности за нарушение этого закона.

В целях более эффективного применения данного закона полагаем, что памятники истории, архитектуры, религии необходимо включать в туристические маршруты с целью получения прибыли от туристической деятельности и ее дальнейшего использования в реставрационной деятельности. Однако это не получило должного распространения в нашей стране: вклад сферы туризма в мировой ВВП в 2024 г. составил 10,9 % от общего числа, а доля валовой добавленной стоимости туристской индустрии в валовом внутреннем продукте Российской Федерации (в основных текущих ценах, %) в том же 2024 г. составила 2,9 %. Следовательно, в российские городские бюджеты поступает недостаточное количество средств для проведения реставрационных работ2.

В то же время туристические места, где наблюдается значительное количество посещений, подвержены негативному антропогенному влиянию, которое, по нашему мнению, возможно преодолеть через правовое регулирование данной проблемы. Для этого необходимо принятие федерального закона, в котором учитывался бы опыт международно-правового регулирования охраны материального и нематериального культурного наследия.

Международно-правовое регулирование охраны культурного наследия регионального уровня в Российской Федерации осуществлялось в рамках Совета Европы, членом которого она была с 1996 по 2022 г. Несмотря на выход из организации, в ряде конвенций Совета Европы Россия продолжает участвовать.

Например, Европейская культурная конвенция, принятая в 1954 г., ратифицирована РФ в 1991 г. В целом, эта конвенция носит обобщающий характер и направлена на закрепление основных принципов сотрудничества европейских стран в культурной области. Это нашло свое отражение в ст. 2 конвенции3. Важным положением конвенции является закрепление понятия «общее культурное достояние Европы» для обозначения культурных ценностей участников конвенции и одновременно членов Совета Европы (ст. 5). Однако все действия во исполнение данной конвенции возможны только в рамках Совета Европы (ст. 3, 6, 7), что в настоящее время для РФ исключено.

Важное значение имеет Европейская конвенция об охране архитектурного наследия 1985 г.4 РФ ратифицировала данную конвенцию, и она продолжает действовать для нашей страны и в настоящее время. Значение конвенции обусловлено отсутствием специального национального закона о защите памятников архитектуры. Памятники архитектуры упоминаются только в ст. 3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ5, который носит обобщающий характер в регулировании охраны культурных ценностей.

В конвенции дан подробный перечень объектов, относящихся к архитектурному наследию (ст. 1), определены процедуры охраны (ст. 3‒5). Важное значение имеет закрепление комплексной политики в области охраны архитектурных памятников (ст. 10).

Конвенция также предусматривает обмен информацией (ст. 17) и специалистами в сфере архитектурного наследия (ст. 19). Однако в настоящее время это затруднительно для специалистов из нашей страны.

В результате проведенного исследования с применением общенаучных и специальных юридических методов были выделены следующие проблемные аспекты правового регулирования охраны культурного наследия Российской Федерации:

• ‒    отсутствие кодифицированного нормативного акта, регулирующего охрану материальных и нематериальных объектов;

• ‒    неопределенность юридических понятий в сфере защиты культурных ценностей;

• ‒    недостаточная активность правоприменительной практики международных конвенций в данной сфере, ратифицированных Российской Федерацией;

• ‒    необходимость совершенствования понятийного аппарата в данной области регулирования с целью действенной правовой охраны.

Заключение . Для совершенствования национального законодательства предлагается следующее:

• 1.    Разработать и принять федеральный закон, регулирующий не только материальные, но и нематериальные объекты культуры, а также включающий реально действующий механизм их защиты.

• 2.    Проработать детально институт ответственности как за административные правонарушения, так и уголовные преступления в данной сфере: для этого усилить штрафные санкции, предусмотренные ст. 243.1 УК РФ¹ и ст. 7.13 КоАП РФ², проиндексировав их с учетом современной экономической ситуации, особенно в отношении должностных лиц, не выполняющих надлежащим образом свои обязанности по охране национального культурного наследия.

• 3.    Напрямую использовать международные конвенции, ратифицированные Российской Федерацией, для защиты объектов культурного наследия.