Международно-правовые аспекты охраны окружающей среды в странах ЕС (часть 1)

Негативные изменения качества жизни населения и большие экономические потери от антропогенного воздействия со всей серьёзностью поставили вопрос о необходимости формирования экологической политики. Европейские страны одни из первых осознали зависимость качества жизни от наличия благоприятной для человека среды обитания. В 60-е гг.

прошлого века в отдельных европейских странах начали принимать соответствующие законодательства, определявшие экологические нормативы, а также создавать правительственные организации, занимающиеся проблемами окружающей среды. Первое государственное учреждение по охране окружающей среды министерского уровня было образовано в Швеции в 1969 г., а в середине 70-х гг. в ряде стран ЕС, в состав которого тогда входило 9 государств, были учреждены специализированные природоохранные ведомства [1, с. 121].

Однако оказалось, что в рамках одного государства многие экологические проблемы решить невозможно, поскольку изменение климата, истощение озонового слоя и загрязнение морей не знают государственных границ. Стало ясно, что охрана окружающей среды имеет не только национальный, но и наднациональный аспекты. В Европе при сравнительно небольших размерах государств и густой речной сети сильное влияние на состояние окружающей среды оказывают трансграничные переносы загрязняющих веществ. К концу 80-х гг. прошлого столетия во многих странах основной причиной большей части загрязнений воздуха являлись выбросы в атмосферу, ответственность за которые несли соседние государства. Так, в 1992 г. 96 % серы, попадавшей на территорию Норвегии в виде кислотных осадков, поступало из других стран. В целом же расчёты показывали, что количество серы, азота (в окисленном состоянии) и аммиака, перенесённых из европейских стран на территории их соседей, составило соответственно 68, 86 и 46 %.

Для решения экологических проблем, имеющих транснациональный и глобальный характер, Европейскому сообществу потребовалось создать наднациональные структуры и разработать единую экологическую политику. Она формировалась постепенно. За годы своего существования ЕС создал систематизированную правовую базу, разработал и внедрил новые подходы к охране окружающей среды и улучшению качества жизни. Необходимо заметить, что проблемы окружающей среды не были выделены Римским договором 1957 года, в отдельную сферу общеевропейской интеграции. Частично они регулировались нормативными актами, которые принимали общеевропейские институты в пределах их компетенции, и особенно документами, касавшимися сельскохозяйственной и энергетической политики стран-членов. В Европе активная наднациональная экологическая политика начала проводиться с 1973 г., когда была принята Первая программа экологических действий, что совпало с первой волной расширения ЕЭС. Для реализации программы Совет глав правительств стран-членов ЕЭС принял в 1972 г. решение о расширении компетенции Сообщества, в том числе в области окружающей среды. Была разработана программа, которая фактически предвосхитила некоторые элементы современной концепции устойчивого развития. В частности, в ней содержалось положение о том, что экономическое развитие, процветание и защита окружающей среды – процессы взаимозависимые. Было указано, что «защита окружающей среды относится к основным задачам Сообщества» [2]. Среди наиболее важных целей в программе были обозначены:

– предотвращение, сокращение и ограничение экологического ущерба;

– сохранение экологического равновесия;

– рациональное использование природных ресурсов.

Период 1973-1985 гг. прошёл под знаком становления политики Сообщества в отношении окружающей среды и разработки основных способов её правового регулирования. Тогда ЕЭС присоединилось к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например к Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979 г.) [3], к Международному соглашению по тропической древесине (1983 г.) [4], к Конвенции о трансграничном переносе загрязнений воздуха на большие расстояния (1979 г.) [5].

В 1986 г. был принят Первый европейский акт, который внёс изменения в Римский договор 1957 г. В нём были определены цели и задачи, принципы и направления политики ЕС, в том числе и в области охраны окружающей среды. Он ознаменовал начало активных политических действий Европейского сообщества и внедрение в его деятельность принципа, соглас-

но которому меры по охране окружающей среды должны присутствовать во всех новых законодательных актах [6].

В дальнейшем в ЕС роль экологической политики была существенно расширена Маастрихтским (1992 г.) [7] и Амстердамским (1997 г.) [8] договорами, которые сделали устойчивое развитие одной из основных целей Союза. Концепция устойчивого развития является также ключевой частью Лиссабонской стратегии, разработанной в 2000 г., и Лиссабонского договора 2007 г. [9], которые положены в основу всей политики ЕС по формированию единого рынка. Мы согласны с утверждением о том, что «к концу XX века пассионарная часть мирового человеческого сообщества осознанно вышла на современную Концепцию устойчивого развития, несколько отличающуюся от концепции, выработанной на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 года. Концепция устойчивого развития с новым содержанием документально была оформлена на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в июне 1992 года в Рио-де-Жанейро. В частности, Концепция устойчивого развития была оформлена Декларацией по окружающей среде и развитию и Долгосрочной программой дальнейших действий в глобальном масштабе («Повестка дня на XXI век»). Некоторые государства предприняли определенные шаги по переориентации своей политики в соответствии с новой Концепцией устойчивого развития» [10, с. 5]. В результате проведённой работы удалось осуществить масштабные природоохранные мероприятия, создать правовую базу регулирования и координации экологической деятельности стран-членов, разработать и внедрить новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды.

Объединение усилий в этой сфере стало одним из приоритетных направлений интеграционной деятельности ЕС, который имеет для этого все необходимые полномочия, издаёт многочисленные общеевропейские нормативные акты и осуществляет международное сотрудничества в этой области. В конце 90-х гг. Европейский совет поставил задачу имплементировать экологическую составляющую во все направления политики ЕС, т.е. постепенно превратить его в некий «экологический союз». Сегодня государства-члены ЕС обязаны включать пункты об охране окружающей среды во все свои нормативно-правовые акты. В настоящее время каждый институт ЕС (Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский совет и, конечно, Европейское агентство по окружающей среде – ЕЕА) в той или иной мере занимается экологической проблематикой.

В соответствии со своим статусом ЕЕА и Европейская сеть экологической информации и наблюдений (European environment information and observation network, Eionet) должны обеспечивать членов ЕС, другие страны и их общественность объективной и достоверной информацией, а также осуществлять меры по защите окружающей среды. В деятельности ЕЕА и Eionet принимают активное участие Европейский инвестиционный банк, Комитет регионов и Комитет по экономическим и социальным вопросам. Многочисленные директивы ЕС по охране окружающей среды (в настоящее время их более 90) касаются генеральной политики Союза в области контроля над качеством воды и воздуха, утилизацией отходов, а также сокращением промышленных выбросов, безопасностью биотехнологий, снижением уровня шумов [11,12,13]. Страны-члены ЕС принимают эти директивы к неукоснительному исполнению. Так, 50 % всех экологических законов в Германии и около 80 % – в Великобритании, так или иначе, базируются на директивах Еврокомиссии.

Большое влияние на состояние окружающей среды в европейских странах оказала Директива № 337 об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду, вступившая в силу в июле 1988 г. [14]. Она до сих пор остаётся основным документом, регламентирующим проведение экологической экспертизы в Европейском регионе. Создание необходимой правовой базы и повышение ответственности стран-членов за выполнение соответствующих директив привели к улучшению состояния окружающей среды в государствах Евросоюза.