Межотраслевые принципы природно-ресурсного права как правовая категория

В настоящее время проблема гарантий прав собственников, а также иных правообладателей земельных участков и иных природных ресурсов продолжает сохранять свою остроту и актуальность. Одним из элементов таких гарантий является создание надлежащей системы принципов, лежащей в основе регулирования природно-ресурсных отношений. Однако прежде чем проводить анализ самих этих принципов, необходимо определиться, что же такое природно-ресурсное право. На этот счет нет единой точки зрения.

С.А. Боголюбов считает, что понимание экологического права как сложной и комплексной отрасли права, состоящей из природоох- ранной и природно-ресурсной частей, позволяет видеть в них общий предмет, методы, вычленить экологическую сферу общества и не разделять искусственно природоохранение и природопользование, неотделимые одно от другого [7, с. 37–38].

Г.В. Чубуков отмечает, что научная правовая доктрина и действующее законодательство не разделяют концепции о создании одной отрасли права, регулирующей общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов во всей их совокупности. Это была бы достаточно громоздкая правовая структура. В этих условиях природноресурсное право – это комплексная правовая общность, охватывающая всю совокупность правовых норм (правил поведения), все правовые институты и правовые принципы, действующие в сфере охраны и использования природных объектов и ресурсов, находящихся на территории Российской Федерации [20, с. 8, 9].

Еще дальше в этом вопросе продвинулись А.П. Анисимов и С.А. Чаркин, полагающие, что природно-ресурсное право – это научное название совокупности родственных самостоятельных отраслей права (земельное, водное, лесное, фаунистическое и т. д.), примерно также, как частное право – это общее научное название гражданского, семейного, жилищного и иных близких им по духу отраслей российского права. Вместе с тем, являясь самостоятельными отраслями в системе российского права, экологическое и природноресурсные отрасли права находятся в тесной взаимосвязи и взаимодействии, обусловленной неразрывностью процессов рационального использования природных ресурсов и их охраны [6, с. 8; 18, с. 40].

Последняя позиция представляется более обоснованной, поскольку усложнение правового регулирования и объективное увеличение во много раз количества нормативного материала в сфере использования и охраны природных ресурсов требуют и пересмотра традиционных представлений о количестве отраслей права. При этом такая постановка вопроса происходит в рамках общетеоретической дискуссии о системе права и появлении в ней новых отраслей, которая активно ведется в настоящий момент [1; 3; 13].

Применительно к сфере природопользования следует заметить, что в настоящий момент действительно происходит обособление традиционных подотраслей советского природно-ресурсного права (земельного, горного, водного, лесного и фаунистического), которые все больше принимают черты самостоятельных отраслей права с собственным предметом правового регулирования. Соответственно между такими формирующимися отраслями права возникает, с одной стороны, сложная система горизонтальных межотраслевых связей, а с другой – не менее сложная и малоизученная система межотраслевых связей с другими отраслями права (конституционное, экологическое, уголовное, административное, финансовое, гражданское и т. д.).

Теория межотраслевых связей наиболее полно была исследована М.Ю. Челышевым применительно к гражданскому праву [19], А.П. Анисимовым применительно к земельному праву [5] и Н.И. Пикуровым применительно к уголовному праву [15]. Кроме того, происходит разработка теории межотраслевых санкций [10], межотраслевого характера договоров [12] и т. д. В рамках последней тенденции наибольший интерес для нас представляет теория межотраслевых принципов права. Под принципом права в теории государства и права понимается «универсальное, истинное, фундаментальное, нормативно-правовое предписание (начало, требование, императив и т. п.), которое определяет общую направленность правового регулирования, высокое качество и эффективность юридической практики (правотворческой, правоприменительной и т. д.)» [17, с. 6]. Из данного определения можно сделать вывод о том, что принципы права носят нормативный характер.

В настоящий момент существует достаточно много классификаций принципов права. Например, С.С. Алексеев и Л.С. Явич предлагали классифицировать правовые принципы на общесоциальные и специально-юридические. В свою очередь, среди общесоциальных принципов С.С. Алексеев выделял социально-экономические, политические, идеологические, политико-национальные и нравственные начала, а непосредственно к правовым относил общие для системы права в целом отраслевые, межотраслевые и принципы отдельных институтов права [2, с. 262–263].

В дополнение к этому Г.А. Свердлык, кроме общеправовых, межотраслевых, отраслевых и принципов институтов права, предла- гал рассматривать в качестве самостоятельных подотраслевые и межинституционные нормативно-руководящие начала [16, с. 65–68], что не вызывает возражений.

Межотраслевой принцип права – это общая для двух и более отраслей права основная идея, отражающая закономерности и связи развития общественных отношений, нормативно закрепленная в позитивном праве, направляющая правовое регулирование и определяющая сущность и социальное назначение права [11, с. 7]. Межотраслевые принципы не дают отраслям права существовать обособленно друг от друга. Именно через них происходит координация взаимодействия отраслей права между собой. Межотраслевые принципы права проявляют себя в сходных правовых отношениях. Учет межотраслевого единства в содержании принципов имеет важное практическое значение, ибо позволяет полнее выявлять как общие, так и специфические черты этих принципов, что очень важно для правоприменения [там же, с. 17].

Использование межотраслевых принципов права дает возможность экономить нормативный материал, предотвращает его дублирование, упрощает тексты законов, делает правовые предписания более гибкими и приспособленными для регулирования и охраны динамичных общественных отношений. В случае возникновения пробелов в правовом регулировании общественных отношений межотраслевые принципы права выполняют роль компенсирующего механизма. Исследование межотраслевых принципов права имеет большое значение для определения сущности права, а также для правильного применения правовых норм и дальнейшего совершенствования законодательства. Именно поэтому подобные исследования не являются чисто теоретическими и далекими от повседневных запросов практики [там же, с. 4–17].

Большинство существующих межотраслевых принципов права попадает в те же самые классификации, что и отраслевые принципы (частные и публичные; регулятивные и охранительные; материальные и процессуальные и т. д.). Не являются тут исключением и природно-ресурсные отрасли права, в которых действуют общеправовые принципы (обеспечения законности и правопорядка, ответствен- ности и т. д.), отраслевые принципы (например, принцип единства земельных участков и связанных с ними объектов в земельном праве) и межотраслевые принципы, действие которых может распространяться как на отрасли природно-ресурсного права, так и на иные отрасли права.

Система межотраслевых принципов природно-ресурсного права сегодня еще не сформирована в окончательном виде, но в рамках отдельных природно-ресурсных отраслей (главным образом в земельном и горном праве) достигнут ряд успехов в исследовании отраслевых и межотраслевых принципов.

Так, Г.А. Волков выделяет две группы межотраслевых принципов земельного права. Межотраслевой характер первой группы принципов земельного права проявляется при их соприкосновении с иными природно-ресурсными отраслями права, гражданским правом, правовыми нормами законодательства о градостроительстве, другими отраслями права, содержащими правовые нормы об использовании недвижимости. Во вторую группу включены случаи соприкосновения земельного и экологического права [8, с. 18].

С данной позицией следует согласиться лишь отчасти. Дело в том, что кроме имущественных отношений (отношений недвижимости), общие правила регулирования которых определяют межотраслевые принципы, образованные на пересечении сферы действия земельного, гражданского и градостроительного права, а также межотраслевых принципов, относящихся к охране природных объектов (в сфере действия земельного, водного, горного, лесного, экологического права), существует еще блок административных принципов и норм, касающихся вопросов управления природопользованием. С известной долей условности в него можно включить и принцип платности природопользования. В рамках такого блока межотраслевых принципов права сосуществуют принципы и нормы, имеющие «двойную прописку» в административном и финансовом праве, с одной стороны, и в отраслях природно-ресурсного права – с другой. В качестве отдельного (четвертого) блока можно выделить межотраслевые принципы, существующие только в рамках отраслей (реже подотраслей) природно-ресурсного права.

Не меньший интерес представляют исследования межотраслевых принципов горного права, проведенные известным казахстанским ученым Н. Мухитдиновым. Он считает, что горному праву присущи, так же как и всем иным отраслям системы права, общие межотраслевые принципы, но имеются определенные принципы правового регулирования отношений по пользованию и охране недр, которые характерны только для горного права.

В числе таких отраслевых принципов он выделяет:

– платность специального пользования недрами;

• –    рациональное и комплексное пользование недрами;

• –    поощрение мер, направленных на повышение эффективности пользования и охраны недр;

• –    применение безотходных и малоотходных технологий;

• –    обязательность проведения государственной экологической экспертизы по проектам пользования недрами и переработке минерального сырья;

• –    сочетание общенациональных и межгосударственных интересов в области пользования и охраны недр;

• –    возмещение ущерба, причиненного недрам и другим объектам окружающей природной среды разработкой месторождений полезных ископаемых и переработкой минерального сырья;

• –    безопасность работ, связанных с пользованием недрами;

• –    нормирование влияния пользования недрами на окружающую природную среду;

• –    соблюдение требований законодательства о недрах и переработке минерального сырья [14, с. 33–34].

Представляется, что с таким подходом нельзя полностью согласиться, поскольку только часть выделенных указанным автором принципов действительно являются отраслевыми для горного права. Например, к числу таковых безусловно можно отнести принцип обеспечения «безопасности работ, связанных с пользованием недрами» или принцип «поощрения мер, направленных на повышение эффективности пользования и охраны недр».

Некоторые выделенные Н. Мухитдиновым принципы являются общеправовыми, например, принцип соблюдения требований законодательства о недрах – это лишь частный случай аналогичного общеправового принципа. Думается, что большая часть вышеуказанных принципов носит межотраслевой характер. Например, принцип возмещения вреда, причиненного недрам, является межотраслевым принципом для горного и гражданского права. Он заключается в универсальной обязанности каждого правонарушителя возместить причиненный вред.

Принцип нормирования влияния пользования недрами и принцип проведения государственной экологической экспертизы трудно признать принципами горного права, поскольку данные принципы в силу ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. отнесены к принципам экологического права. Так, указанная статья предусматривает принцип «презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности» и принцип «обязательности проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды». Именно эти два принципа и лежат в основе государственной экологической экспертизы.

В свою очередь необходимость нормирования сформулирована в указанной статье как необходимость «обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов».

В связи с этим представляется необходимым попытаться сформулировать авторскую классификацию отраслевых и межотраслевых принципов, присущую всем отраслям природно-ресурсного права.

• 1.    Земельное право. К отраслевым принципам земельного права следует отнести: учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; деление земель по целевому назначению на категории; разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований; дифференцированный подход к установлению правового режима земель.

• 2.    Водное право. К числу отраслевых принципов водного права следует отнести: значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны водных объектов перед их использованием; целевое использование водных объектов; приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования; равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами; регулирование водных отношений в границах бассейновых округов; регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других осо-

• бенностей; регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему; комплексное использование водных объектов; экономическое стимулирование охраны водных объектов; использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для традиционного природопользования.

• 3.    Лесное право. К числу отраслевых принципов лесного права следует отнести: обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного и неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов; обеспечение охраны и защиты лесов; подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления.

• 4.    Горное право. Федеральный закон «О недрах» от 21 февраля 1992 г. не содержит перечня принципов. Однако доктринально мы можем вывести следующие отраслевые принципы горного права : приоритет государственной собственности на недра; проведение государственного учета, регистрации и экспертизы запасов полезных ископаемых; определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам; обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана; установление квот на поставку добываемого минерального сырья; установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами; рационального использования и охраны недр.

• 5.    Фаунистическое право. Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. не содержит принципов фаунистического права, однако мы можем попробовать вывести их доктринально. К числу отраслевых принципов фаунистического права относятся: обеспечение биологического разнообразия и устойчивого использования объектов животного мира; регулирование и лимитирование охоты и рыболовства; поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его оби-

• тания; пользование животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности; отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами.

К межотраслевым принципам земельного права следует отнести: приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (это межотраслевой принцип земельного и экологического права); приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий (межотраслевой принцип земельного и экологического права); платность использования земли (земельного и финансового права); участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю (межотраслевой принцип земельного и конституционного права); приоритет охраны жизни и здоровья человека (земельного и конституционного права), сочетание интересов общества и законных интересов граждан (земельного и конституционного права).

К числу межотраслевых принципов водного права следует отнести: сохранение особо охраняемых водных объектов (принцип водного и экологического права); участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов (водного и конституционного права); гласность осуществления водопользования (водного и конституционного права); платность использования водных объектов (водного и финансового права).

К числу межотраслевых принципов лесного права следует отнести: устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала (межотраслевой принцип лесного, фаунистического и экологического права); сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (лесного и экологического права); использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выра- щивания и иных природных свойств лесов (лесного и экологического права); участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве (лесного и конституционного права); использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (лесного и экологического права); платность использования лесов (лесного и финансового права).

К числу межотраслевых принципов горного права следует отнести: лицензирование пользования недрами (горного и административного права); охрана ценных участков недр (горного и экологического права); привлечение инвесторов в сферу недропользования на условиях соглашений о разделе продукции (горного и гражданского права).

К числу межотраслевых принципов фаунистического права относятся: сохранение генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (принцип фаунистического и экологического права); регулирование использования объектов животного мира, в том числе установление нормативов в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира (фаунистического и экологического права); охрана редких и исчезающих объектов животного мира посредством ведения Красной книги (фаунистического и экологического права); привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира (фаунистического и конституционного права); платность пользования животным миром (фаунистического и финансового права).

Таким образом, налицо ясно выраженная закономерность – около половины закрепленных в отраслевых кодексах и законах принципов носит межотраслевой характер. Наибольшее число «точек соприкосновения» у принципов природно-ресурсных отраслей права с экологическим правом, финансовым правом и конституционным правом (реже с гражданским правом). К числу прямо непоименованных, но выводимых доктринально межотраслевых принципов природно-ресурсных отраслей права относится принцип государственного управления природопользованием (включая осуществление учета природных ресурсов, контроля (надзора) за их состоянием и т. д.).

К сожалению, как отраслевые, так и межотраслевые принципы природно-ресурсного права формируются сегодня только на федеральном уровне и находят свое отражение в ЗК РФ, ЛК РФ, ВК РФ и иных природно-ресурсных законах. Наиболее четко это правило сформулировано в ст. 1 ЗК РФ, согласно которой другие принципы земельного законодательства могут быть установлены только федеральными законами. В связи с этим на формирование принципов земельного права, как пишет Г.А. Волков, влияют положения федеральных законов, правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти [8, с. 7–8], однако самих принципов земельного права в законах субъектов РФ и подзаконных актах нет.

Учитывая важность развития отраслевых и межотраслевых принципов природно-ресурсных отраслей права, представляется необходимым дальнейшее развитие природно-ресурсных принципов не только на федеральном, но и на региональном уровне. На примере земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов наглядно видна такая тенденция законодательства, как изъятие из него принципов права, что делает современное законодательство бессистемным, создавая тем самым условия для превращения его в инструмент коррупции. Помимо этого лишенное собственных принципов региональное земельное законодательство не содержит региональной системы ценностей и не отвечает ей. Существующих природно-ресурсных принципов недостаточно для эффективного разделения законодательных полномочий в сфере земельных отношений между центром и регионами, поскольку ни один из них не ограничивает компетенцию Российской Федерации, устанавливая границы только для субъектов РФ и органов местного самоуправления. Поэтому необходимо дополнить ЗК РФ универсальным принципом, устанавливающим цели и пределы правового регулирования земельных отношений федеральной властью. Необходимо предоставление законодательной возможности органам власти субъектов РФ в рамках своей компетенции формировать собственную систему принципов права (включая земельное), отражающих основные ценности, цели и задачи правовой политики региона [4, с. 79–80].

Таким образом, система межотраслевых принципов природно-ресурсных отраслей права включает в себя как общие для всех природно-ресурсных отраслей права принципы, так и систему межотраслевых принципов с другими отраслями права (конституционное, гражданское, административное, финансовое, экологическое и т. д.). Одним из способов дальнейшего развития системы принципов природ- но-ресурсных отраслей права (как отраслевых, так и межотраслевых) является изменение федерального природно-ресурсного законодательства в сторону разрешения субъектам РФ создавать собственную систему принципов, основанных на существующих в регионах ценностях и историко-культурных, экономических и иных условиях. Соответственно должны увеличиться роль и значение природно-ресурсного законодательства субъектов РФ, что будет отвечать федеративной природе России.