Межрегиональная составляющая внешних компетенций европейского союза

Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России, Москва, Россия, ,

Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, Moscow, Russia, ,

наднациональные институты. С момента своего зарождения в 1992 г., наряду с решением прагматичных задач собственного развития, Евросоюз демонстрирует другим регионам путь трансформации интеграционного проекта в целостный самостоятельный субъект международных отношений и международного права.

В соответствии с Договором о Европейском союзе (ДЕС), центральная установка его взаимоотношений с соседями выражена в ст. 49 формулой: «ЕС открыт для всех европейских стран»1. Это прежде всего выражается в концепциях Европейской политики соседства, Восточного партнерства и Евро-средиземноморского сотрудничества, которые призваны способствовать трансграничному и межрегиональному взаимодействию объединения и его ближайших соседей.

Наиболее развитые Евросоюзом механизмы сотрудничества охватывают Западные Балканы. В отношениях с этими государствами ЕС отдает предпочтение двусторонним соглашениям. Пять стран этого региона заключили соглашения о стабилизации и ассоциации (ССА) с ЕС: Македония (2001, с 2004 г. – Северная Македония), Албания (2006), Черногория (2010), Сербия (2008), Босния и Герцеговина (2015). Каждое из них предусматривает визовое сотрудничество, систему пограничного контроля, предоставление убежища, «сдерживание нелегальных миграционных потоков»2. Все эти пять государств в период с 2005 по 2007 гг. подписали с ЕС также отдельные соглашения о реадмиссии3. Предусматривается предоставление этими странами на своей территории исполнительных полномочий Европейскому агентству пограничной и береговой охраны (Frontex)4.

В рамках объявленных Евросоюзом приготовлений к новой волне расширения границ ЕС с потенциальным увеличением его членского состава к 2030 г. до 35–37 государств юридические гарантии относительно перспективы членства предоставлены Евросоюзом 10 странам – Боснии и Герцеговине, Сербии, Черногории, Северной Македонии, Албании, а также Турции, Молдавии и Украине. Эти гарантии обусловлены требованием проведения структурных реформ и соответствия политическим и экономическим критериям (Копенгагенские критерии – ст. 49 Маастрихтского договора). Саммит ЕС в декабре 2023 г. принял решение начать переговоры о присоединении с Молдовой и Украиной, а также предоставить статус кандидата Грузии5. В стадии рассмотрения находится заявка Косово.

В этой договорно-правовой практике получает отражение специфика геополитических целей, преследуемых разными внутрирегиональными акторами, а также состязательность между ними. Это проявляется в зачастую взаимоисключающих условиях участия в существующих в регионе интеграционных проектах. Так, Европейский союз конкурирует с проектом региональной интеграции в лице ЕАЭС, который выступает его институциональным противовесом (Kinyakin, Kucheriavaia, 2019: 135) в континентальной Европе, а в более широком плане – и с продвигаемым Россией мегапроектом «Большого Евразийского партнерства». В том числе через активизацию интеграционных инициатив по реформатированию постсоветского евразийского пространства. К примеру, условия подписанного между ЕС и Арменией Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнерстве6 (вступило в силу в 2021 г.) расходятся с рядом обязательств этой страны как члена ЕАЭС.

Правовые основы внешних компетенций ЕС. Внешнеполитическим инициативам Евросоюза по формированию межрегиональных связей придан характер стратегического вектора внешней политики7. Межрегиональные акценты получили отражение во Всеобъемлющей стратегии отношений ЕС со странами Африки (2020)1, в рамках нового соглашения о партнерстве между ЕС и Организацией государств Африки, Карибского бассейна и Тихоокеанского региона (ОАКТ)2, действующего в режиме временного исполнения с 01 января 2024 г. и пришедшего на смену Соглашению Котону3, а также в целом ряде других официальных документов, определяющих межрегиональную политику ЕС. На этой основе сформировались «европейская модель» и «доктрина глобальной политики», основанные на межрегионализме.

Тенденция к территориальному ограничению международных отношений выходит далеко за рамки лишь торгово-экономических интересов ЕС. Де факто ее неотъемлемыми компонентами стали: обеспечение безопасности данных, защита прав интеллектуальной собственности, интересов потребителей, охрана окружающей среды.

Реализация Евросоюзом стратегии внешних компетенций происходит в условиях нарастающей конкуренции с другими глобальными центрами влияния. В Латинской Америке – с США, реализующими в Западном полушарии собственную концепцию межрегиональных «гибридных» связей, а также с Китаем, существенно усилившим здесь свое присутствие, сосредоточенным на распространении собственной модели оказания помощи в целях развития инвестиционной деятельности и все более выходящим на позиции основного торгового партнера стран Латинской Америки4. В Африке и Азии – это нарастающая конкуренция не только с Китаем, но и с Россией.

Как показывает сравнительный анализ межрегионального сотрудничества ряда стран, участие в региональных объединениях, расширяя диапазон связей, вместе с тем ограничивает возможности вовлеченных государств в одностороннем порядке влиять на согласованные в рамках таких структур правовые режимы.

А. Бредфорд, автор введенного в 2012 г. в научный оборот термина «брюссельский эффект», указывает на влияние самого масштаба европейского рынка, побуждающего международные корпорации добровольно привносить его стандарты в механизмы работы собственных глобальных цепочек создания стоимости (Brandford, 2020). Так, в интересах расширения своего присутствия на европейском рынке компания Apple пошла на введение у себя норм и правил, установленных ЕС по защите данных, задающих глобальные стандарты их конфиденциальности, невмешательства в частную жизнь, защиты прав потребителей. В последующем компания распространила их на все свои подразделения. Сектор за сектором ЕС продвигает свои технические и правовые регламенты, оказывая влияние на формирование мировых стандартов5.

Наращивание конкурентных преимуществ над основными партнерами-соперниками – США и Японией, сдерживание «системного конкурента» – Китая, противостояние с Россией, вызов Великобритании в сфере регулирования мировых финансовых потоков, состязательность со странами «восходящей экономики» – основные составляющие современной внешнеполитической стратегии ЕС. И если между объединением и его ближайшими союзниками еще возможны, пусть и трудные, компромиссы, позволяющие как-то регулировать взаимную конкуренцию (Королев, 2020: 18–19), то в отношениях с выходящим на лидирующие позиции в мире Китаем и восстановившей свой потенциал Россией произошел кардинальный «разрыв», качественно меняющий условия всех прежних взаимных договоренностей.

Новая глобальная динамика привела к значительному сокращению доли ЕС на латиноамериканском рынке и в странах Карибского бассейна, в основном в пользу Поднебесной. Стратегия «Китайские стандарты – 2035», реализуемая Пекином, позволит КНР, по западным оценкам, к обозначенному сроку стать важнейшим законодателем международных норм и стандартов. Уже сейчас Китай активно использует свое участие в Международной организации по стандартизации и Международном союзе электросвязи для формирования «международного консенсуса» вокруг китайских приоритетов6. ЕС также находится в сильной зависимости от Китая по 103 позициям критического импорта редкоземельных металлов, средств электроники, химической и фармацевтической продукции7.

Евросоюз, стимулируя и внося свой вклад в реализацию проектов региональной интеграции по всему миру, решает две основные задачи. С одной стороны, он осуществляет мониторинг формирования и становления региональных объединений, с которыми поддерживает межрегиональные связи. С другой – продвигает в межрегиональных отношениях свои стандарты, систему ценностей, условия сотрудничества, предлагает собственное видение решения задач развития. Соглашения о межрегиональном сотрудничестве служат нормативно-правовому закреплению благоприятных условий деятельности европейских корпораций и политических институтов за пределами пространственно-территориальной юрисдикции Евросоюза.

Объектом приоритетного внимания ЕС являются соседние государства, воздействовать на правовые нормы которых он пытается через региональные объединения и организации. Применительно к южным границам ЕС – на это направлены контакты с Лигой арабских государств (ЛАГ), Союзом для Средиземноморья, Советом сотрудничества арабских государств Персидского залива. В ряде случаев такие межрегиональные отношения характеризуются как «стратегические».

На этих направлениях Еврокомиссия и Европейская служба внешних действий активно применяют такие инструменты, как Партнерство во имя демократии и общего процветания1, обзор Европейской политики соседства2, Европейский фонд поддержки демократии и другие инициативы, обеспечивающие взаимодействие с неправительственными организациями через региональный механизм поддержки гражданского общества.

Торгово-экономическое, внешнеполитическое, нормативно-правовое взаимодействие со странами Азии, Африки и Латинской Америки в формате «регион – регион» – одно из ведущих направлений в политике ЕС. Состоявшийся в феврале 2022 г. саммит ЕС и Африканского союза (АС) принял «Совместную концепцию развития – 2030» с выделением Евросоюзом и его государствами-членами «на согласованные цели» в рамках инициативы «Глобальный портал» на период 2021–2027 гг. финансирования в размере 150 млрд евро3. К разряду приоритетных направлений отнесено развитие многосторонних отношений, усиление координации между ЕС и АС на международных форумах, активизация межпарламентских связей4.

В Африке внимание ЕС сфокусировано на взаимодействии с такими субрегиональными объединениями, как Сообщество по вопросам развития стран юга Африки (САДК) и Экономическое сообщество стран Западной Африки (ЭКОВАС), что, однако, не смогло удержать Мали, Буркино-Фасо и Нигер от заявленного в январе 2024 г. выхода из ЭКОВАС, ставшего следствием применения в отношении этих стран санкций5. Как в период действия Соглашения Котону (2003–2023)6, так и в рамках пришедшего ему на смену с 2024 г. Соглашения о партнерстве с ОАКТ, такое межрегиональное взаимодействие декларируется Евросоюзом как «партнерство равных». Новым соглашением и прилагаемыми к нему протоколами предусмотрена разработка отраслевого нормативного-право-вого регулирования в отношении целого ряда направлений деятельности7.

Активное развитие межрегиональные связи Евросоюза получили со странами Латинской Америки. ЕС поддерживает взаимодействие с большинством субрегиональных объединений – Андским сообществом (Боливия, Колумбия, Перу, Эквадор), Общим рынком Южной Америки (МЕРКОСУР) (Аргентина, Бразилия, Парагвай, Уругвай); Центральноамериканским общим рынком (ЦАОР) (Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Никарагуа, Сальвадор и др.). Нормативно-правовой составляющей этих отношений выступает не только акцент ЕС на экономическую и рыночную либерализацию, но и правозащитная тематика, принципы демократии и верховенства закона, рациональное управление. Отступление от этих положений и принципов может вести к приостановке сотрудничества (или программ помощи) в соответствии с клаузулой о несоблюдении обязательств, которую Евросоюз вставляет во все тексты соглашений со странами АКТ.

Тем не менее разработанные объединением принципы реализации наднациональных полномочий, как указывают исследователи, пока не получили существенного распространения среди других региональных объединений (Стрежнева, 2016: 8). Европейская модель «концентрации суверенитета» на уровне наднациональных структур управления не увлекла большинство региональных группировок мира, страны которых настороженно воспринимают малейшее ущемление своего суверенитета (Байков, 2007: 8). Даже в Африке, где опыт европейского проекта региональной интеграции заметно повлиял на формирование организационных структур Африканского союза и обе стороны следуют согласованной стратегии действий, речь не идет о нормативной деятельности на наднациональном уровне.

Существенные отличия от ЕС проявились и в практике других региональных интеграционных образований. Страны Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) пошли по пути «нового регионализма» без формирования наднациональных институтов и делегирования им элементов государственного суверенитета. Форум Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) сфокусирован на диалоге в сфере торговли и инвестиций, рыночных механизмах, а азиатское сотрудничество носит преимущественно консультативный характер.

Не предусматривают формирования наднациональных органов и принципы работы Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) (Fagbayibo, 2008). В 2022 г. 10 государств – членов АСЕАН и 5 государств, связанных с АСЕАН ранее подписанными соглашениями о свободной торговле (Австралия, КНР, Новая Зеландия, Республика Корея и Япония), объявили о создании «зоны свободной торговли плюс» («ЗСТ+») – вступлении в силу Соглашения о всеобъемлющем региональном экономическом партнёрстве1. Нежелание ряда стран АСЕАН пойти на формирование ЗСТ с Евросоюзом (Mazur, 2017) сделало призрачными надежды на замену в перспективе его собственных соглашений с отдельными странами региона единой договоренностью о ЗСТ с АСЕАН.

Обращают на себя внимание также отличия, которыми характеризуется подход к региональным процессам Евросоюза и стран Латинской Америки. Действующие с 2000-х гг. в рамках МЕРКОСУР Парламент (ParlASUR) и Постоянный трибунал по разрешению споров, которые не наделены наднациональными полномочиями (Стрежнева, 2016), ориентированы преимущественно на консультативные услуги.

Пришедшее на смену Североамериканскому соглашению о свободной торговле, подписанному Канадой, Мексикой и Соединёнными Штатами (НАФТА)2, и рассчитанное на 16 лет Соглашение ЮСМКА3, охватывающее крупнейшую интеграционную группировку в мире, также не предусматривает наднациональных структур. ЕС не проявляет особой активности по расширению взаимодействия с ЮСМКА из опасений усиления и без того высоко конкурентных позиций Североамериканской зоны свободной торговли. На неопределенное время отложена и реализация инициативы о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве (ТТИП/TTIP) между ЕС и США.

Конкуренцией моделей регионализма между ЕС и Соединенными Штатами, которые через ЮСМКА/НАФТА продвигают Зону свободной торговли стран Америки (ЗСТА/FTAA), во многом мотивирована стратегия ЕС по созданию своеобразного противовеса Вашингтону в латиноамериканском регионе. Ввиду насыщения Евросоюзом межрегиональных соглашений новыми условиями и требованиями с акцентом на экономической и рыночной либерализации и политической обусловленности отношений проблемным стало проведение саммитов между ЕС и МЕРКОСУР, ЕС и Сообществом латиноамериканских и карибских государств (СЕЛАК)4. Между тем латиноамериканской стороной предпочтение во все большей мере отдается торгово-экономическим соглашениям на уровне отдельных государств (Mariano et al., 2022: 10).

Аналогичная нарастающая конкурентная динамика наблюдается между ЕС и США в налаживании связей со странами Азии, где Евросоюз активно использует форум «Азия – Европа» в интересах выравнивания баланса совместного с США присутствия в этом регионе, а последние в свою очередь нейтрализуют экономическую экспансию ЕС через АТЭС.

Заключив соглашения с большинством региональных организаций и объединений (Panke, Stapel, 2023), Евросоюз нарабатывает альтернативные нынешней глобальной системе основы управления, опирающегося уже не на суверенные государства и ММПО, а на интеграционные группировки. Такая модель вписывается – в случае реконфигурации системы международных отношений – в один из рассматриваемых вариантов ее реформатирования на основе сбалансированной представленности регионов. Это способно повлечь за собой трансформацию международно-правовой системы.

Таким образом, межрегиональная составляющая внешних компетенций Европейского союза представляется крайне широкой темой для исследования и подлежит дальнейшей разработке.