Миростроительные инструменты ООН в условиях слабой государственности: опыт Сомали

Введение . Рост числа вооруженных конфликтов, сопряженных с проблемой слабой государственности, изменил характер международного кризисного управления. В период холодной войны миротворческие операции ориентировались преимущественно на контроль прекращения огня между государствами. Современные же конфликты все чаще имеют внутренний характер. Они, как правило, сопровождаются распадом институтов власти и ростом активности негосударственных вооруженных акторов, включая террористические группировки. В подобных условиях обеспечение безопасности требует не только стабилизации военной обстановки, но и восстановления институциональной основы государства. В ответ на эти вызовы в практике международных организаций сформировался целый комплекс миростроительных инструментов и механизмов. Прежде всего, они направлены на восстановление системы управления, поддержку верховенства права и социально-экономическую стабилизацию. Центральное место в реализации этих механизмов занимает Организация Объединенных Наций (ООН), осуществляющая программы развития и институционального восстановления через сеть специализированных агентств и политических миссий.

Наиболее выраженно роль миростроительных инструментов проявляется в государствах с длительной институциональной фрагментацией и затяжными конфликтами. Одним из наиболее показательных примеров такого государства является Сомали, где после распада центральной власти в 1991 г. международное сообщество на протяжении длительного времени реализует различные программы стабилизации, восстановления государственных институтов и социально-экономического развития (Волохов, 2024; Тишков, Харичкин, 2025). В этих условиях деятельность структур ООН, прежде всего Программы развития ООН (ПРООН), приобретает особое значение. Представляется, что анализ ряда миростроительных программ ПРООН позволит оценить возможности международных инструментов развития в условиях слабой государственности и определить их роль в формировании устойчивых механизмов государственного управления.

Целью настоящего исследования является анализ миростроительных инструментов ООН в условиях слабой государственности на примере Сомали. В рамках статьи рассматриваются основные направления миростроительной деятельности ООН. Уделяется внимание особенностям реализации программ в различных институциональных условиях, а также ограничений, влияющих на эффективность миростроительных инструментов.

Методами исследования послужили: институциональный анализ, метод кейс-стади, сравнительный анализ, общенаучные методы дедукции и индукции.

Основная часть . Взаимодействие ООН с Сомали имеет длительную историю, восходящую к периоду после обретения страной независимости в 1960 г. (Коршунов и др., 2024). Изначально внимание организации было сосредоточено исключительно на поддержке социально-экономического развития республики. Партнерство по линии ПРООН с правительством Сомали, как правило, не выходило за рамки технического сотрудничества¹ и отдельных вопросов в сельском хозяйстве (Bruggers, 1980). Изменения произошли сразу после падения режима Сиада Барре и с началом гражданской войны в 1991 г. Центральное правительство прекратило свое существование, и страна фактически погрузилась в анархию. Несмотря на вывод персонала ООН из Сомали в 1990-е гг., ПРООН все же сохранила свое присутствие в стране посредством курирования реализации ряда программ из Найроби, а также через сотрудничество с местными структурами². Принятие такого решения было продиктовано масштабами разрушений в ходе гражданской войны, приведшими к тому, что страна оказалась в числе наименее развитых в мире. Согласно Докладу о человеческом развитии ПРООН за 2001 г., на начало XXI в. Сомали занимала одно из последних мест в рейтинге с индексом развития 0,284³. Миллионы людей тогда оказались в условиях крайней нищеты и были лишены доступа к базовым социальным услугам. Все это происходило на фоне разрушения государственных и общественных институтов, что непосредственно способствовало резкому росту угрозы распространения терроризма с территории Сомали. В этих условиях в качестве ключевых целей ПРООН в стране выступали: смягчение гуманитарного кризиса, переход к устойчивому развитию, устранение глубинных причин бедности и конфликтов, а также восстановление эффективных институтов государственной власти.

В работе ПРООН в Сомали можно выделить несколько периодов, в каждый из которых был сделан упор на отдельные направления миростроительства в стране. Так, в начале 2000-х гг. предпринимались первые попытки восстановления центральной власти в Сомали. В это время была сформирована Переходная национальная администрация, а в 2004 г. – Переходное федеральное правительство (ПФП) Сомали. Данные структуры долгое время оставались крайне слабыми, так как контролировали лишь часть страны и сильно зависели от иностранной поддержки. В этот период ПРООН работала в условиях фактического отсутствия единого правительства. Организации приходилось фокусироваться на локальных и региональных инициативах развития, игнорируя программы общегосударственного развития. В первую очередь ПРООН стала развивать свои инициативы в относительно стабильных регионах – Сомалиленд и Пунтленд. Они имели собственные администрации, и ПРООН в рамках Совместной программы по вопросам местного самоуправления и децентрализованного предоставления услуг (JPLG) оказывала им содействие в формировании институтов власти1. Начиная с 2005 г. ПРООН финансировала проекты в области верховенства права. Она помогла создать бесплатные юридические консультации и ассоциации юристов, чтобы расширить доступ уязвимых групп к правосудию. В 2008 г. ПРООН запустила пакет поддержки для переходных федеральных учреждений2 – по сути, выплата стипендий и зарплат правительственным служащим, многие из которых тогда работали без оплаты. Эта мера позволила удержать кадры и частично восстановить функционирование основных министерств ПФП3.

На данном этапе четко видна одна из особенностей миростроительного инструмента в условиях децентрализованного или фрагментированного управления. ПРООН фактически выполняла функцию институционального «протезирования», то есть заменяла необходимые государственные институты, компенсируя отсутствие базовой финансовой и административной инфраструктуры. Несмотря на плюсы такого подхода в краткосрочной и среднесрочной перспективе, подобная модель формирует сильную зависимость государственных структур от внешнего финансирования. При долгосрочном планировании встает вопрос об устойчивости достигнутых результатов в случае сокращения международной поддержки (Тамунделе, 2025).

Справедливо утверждать, что деятельность ПРООН в Сомали, несмотря на имевшиеся проблемы, привела к позитивным результатам. Уже к началу 2010-х гг. появились предпосылки для постепенного выхода страны из затяжного переходного периода. Ключевым этапом этого процесса стало формирование в 2012 г. Федерального правительства Сомали – первого центрального органа власти страны за последние двадцать лет4. Создание правительства стало поворотным моментом в развитии международных программ стабилизации в рассматриваемом государстве. Именно тогда ООН и ПРООН получили возможность перейти от реализации разрозненных региональных инициатив к поддержке формирования единой федеральной системы кризисного управления.

В ответ на изменение институциональной среды в Сомали ПРООН пересмотрела подходы к своей деятельности (Тишков, Харичкин, 2025). Если ранее работа велась преимущественно через точечные программы, ориентированные на Сомалиленд, Пунтленд и Южно-Центральный район Сомали, то начиная с 2012 г. основной акцент был смещен на оказании помощи на федеральном уровне. Поддержка отдельных административных субъектов стала осуществляться не разрозненно, а в рамках единого стратегического подхода, чего не было до создания правительства. Такая поддержка была бы невозможна без строительства новых федеральных институтов, и ПРООН сыграла здесь ключевую роль. Совместно с Миссией по оказанию помощи Сомали (UNSOM) организация провела общефедеральные консультации по разработке модели выборов. Впоследствии это привело к утверждению в 2016 г. временного избирательного механизма и созданию Национальной избирательной комиссии5. Параллельно с этим ПРООН расширила программы развития человеческого потенциала, опубликовав в 2012 г. первый за длительное время доклад о человеческом развитии Сомали, посвященный проблемам молодежи и ее роли в развитии страны6.

Формирование федерального правительства стало переломным моментом не только в политическом, но и функциональном смысле. Впервые миростроительный компонент ООН получил формального партнера на государственном уровне. Это позволило перейти от поддержки локальных анклавов к системной стабилизации социально-экономической обстановки в Сомали. Вместе с тем сохраняющаяся фрагментация между федеральным центром и штатами, а также неполный контроль над территориями продолжали ограничивать трансформирующий потенциал ПРООН.

Отдельно стоит отметить миростроительные программы, направленные на предотвращение радикализации, реинтеграцию бывших боевиков, развитие инклюзивного управления и расширение доступа к правосудию. Одними из первых инициатив в этой сфере стали программы разоружения, демобилизации и реинтеграции (DDR). Так, уже в 2008 г. при поддержке ООН в Пунтленде и Сомалиленде началось разоружение местных милиций и реинтеграция бывших боевиков в мирную жизнь1. После вытеснения группировки «Аш-Шабааб» (террористическая организация, запрещенная в Российской Федерации) из крупных городов сомалийские власти при поддержке ООН запустили Национальную программу реинтеграции бывших боевиков. Дополнением стало совместное с UNSOM создание сети реабилитационных центров для бывших членов «Аш-Шабааб» в Могадишо, Баидоа, Кисмайо и других городах. В созданных центрах экс-боевики проходят программы дерадикализации, психологической помощи, образования и профессиональной подготовки2. Особое внимание ПРООН уделяется работе с женщинами и детьми, ранее ассоциированными с группировкой, для их реинтеграции в общество. Также по линии ЮНИСЕФ и других агентств ООН действует механизм передачи несовершеннолетних бойцов. Детей, завербованных вооруженными группами, рассматривают прежде всего как жертв, освобождают от ответственности и направляют в специализированные реабилитационные проекты для детей. По официальным данным, эффективность этой программы выражается в тысячах сдавшихся боевиков. Так, за период с 2012 по 2017 гг. через различные программы реабилитации прошли около 2 000 бывших членов «Аш-Шабааб»3 (запрещена в РФ). Миростроительные программы реинтеграции демонстрируют принципиальную смену парадигмы в вопросе противодействия экстремизму – от исключительно карательного подхода к модели управляемой реабилитации. Важно понимать, что устойчивость таких программ зависит от способности государства обеспечить долгосрочную занятость и социальную интеграцию бывших боевиков. В противном случае существует риск рецидива радикализации, что указывает на пределы миростроительного инструмента вне более широкой экономической трансформации.

Заметным вкладом в профилактику терроризма в Сомали стало принятие в сентябре 2016 г. Национальной стратегии по противодействию насильственному экстремизму (P/CVE). Данный документ отражает реализацию Сомали Плана действий Генерального секретаря ООН по предотвращению экстремизма от 2015 г4. Отличительной чертой этого плана было то, что именно он сформировал единые рамки профилактики радикализации как на национальном, так и на местном уровнях. В рамках Национальной стратегии UNSOM и ПРООН оказывают экспертную и организационную поддержку, помогая министерствам и региональным властям разрабатывать планы действий. Происходит это с учетом локальных факторов радикализации – от межкланового примирения до реформы религиозного образования и создания рабочих мест для молодежи. Параллельно ООН создала платформу донорской координации PVE для согласования усилий международных партнеров и укрепления потенциала сомалийских институтов5. Хотя стратегия реализуется относительно недавно, уже наблюдаются первые результаты. По данным правительства, в 2020 г. в Сомали зафиксировано снижение числа крупных терактов по сравнению с 2017 г.6 Можно утверждать, что PVE в Сомали создала институциональную основу профилактики экстремизма, ориентированную не только на силовые меры. Вместе с тем ее реализация сталкивается с недоверием со стороны части сомалийского общества, которое нередко воспринимает подобные программы как продолжение внешнего антитеррористического вмешательства. По этой причине некоторые местные НКО избегают прямого использования терминологии

PVE, предпочитая говорить о «мире» и «стабилизации»1. Скептицизм сомалийцев к внешне инициированным программам указывает на возможное противоречие универсального подхода ООН и локального восприятия международного вмешательства. Это ограничивает эффективность даже хорошо выверенных миростроительных инструментов.

В странах, где действуют террористические группировки, одним из ключевых вызовов остается использование ими искаженной религиозной риторики. В ответ на это ПРООН совместно с правительством и местными сообществами реализует программы, направленные на повышение устойчивости населения к радикальной идеологии. В числе реализуемых проектов заметно выделяется «Миростроительный подход к противодействию насильственному экстремизму» (2022– 2026). Реализация этой программы предполагает снижение идеологически мотивированного насилия за счет увеличения потенциала общества к мирному разрешению конфликтов. Главная особенность программы состоит в том, что она опирается на участие религиозных лидеров и общинных посредников в профилактике общественной радикализации. В рамках проекта была создана сеть улемов, прошедших подготовку мирного разрешения конфликтов. Дополнительно при поддержке Министерства образования разрабатывается единый учебный курс для медресе, направленный на продвижение идей терпимости и мирного сосуществования. Кроме того, программа оказывает психологическую и социальную помощь жертвам терроризма2.

В более широком контексте опыт ПРООН в Сомали с 2008 г. показывает, что противодействие терроризму не ограничивается применением исключительно силовых мер. Существенную роль здесь играет систематическая работа по устранению факторов, способствующих распространению экстремизма и терроризма. При помощи миростроительных программ ООН активно борется с радикализацией и расслоением в обществе. Организация предлагает сомалийцам альтернативный путь – образование, работу, а также участие в жизни социума вместо насилия. Акцент сомалийского подхода на экономической интеграции молодых людей, образовании и формировании идеологической устойчивости, реабилитации бывших боевиков и расширении прав и возможностей молодых лидеров дал заметные результаты. Конечно, окончательно решить проблему терроризма в Сомали лишь силами программ развития невозможно, особенно пока ведутся активные боевые действия и существует террористическая пропаганда, которая в ряде регионов Сомали сохраняет высокую активность. Инициативы ПРООН сформировали базу для дальнейших действий, а именно укрепили социальную устойчивость многих общин и вернули доверие части молодого населения к государству.

Заключение . Анализ деятельности ПРООН в Сомали позволяет сделать более широкий вывод о природе миростроительного инструмента ООН в условиях фрагментированной государственности. Миростроительство носит, скорее, среднесрочный и структурный характер. Оно по большей части направленно на снижение воспроизводства радикализации через укрепление государственных институтов, расширение экономических возможностей и формирование альтернативных нарративов. Вместе с тем эффективность данных мер напрямую зависит от минимального уровня безопасности и политической консолидации, которые достигаются при помощи миротворческих миссий. В отсутствие устойчивого государственного контроля, политического и военного они не могут обеспечить полной трансформации угроз. В таких условиях миростроительство выполняет преимущественно стабилизирующую и компенсаторную роль.