Модели организации деятельности омбудсмена в странах Европейского союза

Омбудсмен (омбудсман), развивая, с одной стороны, двустороннее международное сотрудничество, с другой стороны, стремится к расширению многостороннего международного взаимодействия с межправительственными правозащитными организациями универсального и регионального уровня (ООН, Совет Европы, ОБСЕ) и интеграционными сообществами омбудсменов в целях повышения гарантий защиты прав человека, восстановления нарушенных прав граждан, продвижения российских правозащитных достижений и обмена лучшими практиками деятельности [11, c. 72].

При осуществлении международного сотрудничества он также проводит масштабную работу в рамках интеграционных объединений омбудсменов универсального и регионального уровня, среди которых Евразийский альянс омбудсменов, Глобальный альянс национальных правозащитных учреждений, его Европейская сеть, Междуна-

родный и Европейский институты омбудсменов. На таких площадках удается делиться прогрессивными правозащитными российскими наработками, знакомиться с международным опытом деятельности и имплементировать его в национальное законодательство, оперативно и без лишних бюрократических проволочек оказывать помощь тем, кто в ней более всего нуждается.

Конечно же, Европейский омбудсмен не является «пионером» в своей области деятельности. Должностные лица с функциями, подобными тем, которыми обладает современный омбудсмен, существовали в разные исторические периоды и у разных народов. Тем не менее родоначальником института омбудсмена в его современном виде принято считать шведского уполномоченного по правосудию (шведск. justitieombudsman), должность которого была учреждена в 1809 году.

Начать рассмотрение вопроса целесообразнее всего с родины омбудсмена – Швеции. Изначально в своём первозданном виде в Швеции так принято было обозначать человека, который на правах избранного гражданами лица собирал денежные средства с убийц в пользу потерпевшей стороны. Прямой перевод со шведского языка свидетельствует, что омбудсмен – это доверенное лицо, которое восстанавливает нарушенную справедливость и действует на законных основаниях. С течением времени, развитием законодательства и происходящими изменениями в различных сферах жизни общества омбудсмен плавно отошёл от своей базовой функциональной нагрузки и стал использоваться парламентом для осуществления надзора за действиями администрации. Данная цель деятельности омбудсмена даже была зафиксирована в Конституции Швеции. Ввиду развития и преобладания демократической мысли в Швеции и иных европейских странах институт омбудсмена приобрёл иной смысл, состоящий в защите базовых прав человека, полученных им с самого рождения. Впоследствии по мере развития демократического течения в Швеции и даже в Европе омбудсмен стал специализироваться на защите фундаментальных прав и свобод человека и гражданина, которые даются ему от рождения. Возвращаясь к современным шведским реалиям, отметим, что омбудсмен в Швеции сегодня – это, прежде всего, правозащитный институт, действующий от имени государства. В этом прослеживается некое сходство с его российским коллегой [9].

Катализатором распространения института омбудсмена в других странах стала потрясшая мировое сообщество Вторая мировая война в середине XX века. В это время произошли изме- нения во многих сферах жизни общества, в том числе и сфере прав человека. Образовавшиеся межправительственные организации, принятые нормативно-правовые акты международного уровня, разговоры о человеке и важности его правовой защиты на каждом мировом саммите – всё это не могло не сказаться и на национальном законодательстве, которое начало стремительно меняться. Демократические принципы, и без того проникавшие повсеместно и стремительно, получили еще более существенную подпитку в виде правозащитных институтов, основным среди которых стал институт омбудсмена. Данный институт стал неким гарантом эффективного функционирования демократической системы во всем мире, основной надеждой на то, что человек и его права и свободы действительно являются высшей ценностью. За прошедшие 70 лет мы наблюдаем следующую картину: сегодня уже более чем в ста развитых странах мира, исповедующих демократические начала, на постоянной основе функционирует институт Уполномоченного [10, c. 89].

Суммируя общемировой опыт работы рассматриваемого института, который накопился за последние полвека, не трудно заметить, что омбудсмен принял на себя роль важного связующего звена между государственными органами, которые изначально находятся в неравном административно-правовом положении по отношению к простым гражданам, и населением. Воздействуя на правосознание граждан, омбудсмены не только защищают их, но и повышают правовую осведомленность и культуру, что в современных условиях представляется не менее значимым.

После поражения в Полтавской битве в 1709 году шведский король Карл ХII отправился на несколько лет в Турцию. В результате долгого отсутствия монарха дела в сфере управления страной ухудшились. В 1713 году король назначил своего представителя для наблюдения за работой администрации и судов, назвав его Канцлером правосудия (шведск. justitiekanslern). В случае обнаружения нарушения закона или иных неправомерных действий органов государственной власти Канцлер правосудия был вправе начать расследование. Как видим, Канцлер правосудия при создании этой должности был «правительственным омбудсманом». Между 1766 и 1772 годами право назначать Канцлера правосудия перешло к Риксдагу (парламенту), но в 1772 году король вернул это право себе.

После смещения короля в 1809 году была принята конституция, установившая разделение власти между короной и парламентом, предоста- вив последнему ряд контрольных полномочий в отношении исполнительной власти. Этой конституцией был введена новая должность – Уполномоченный по правосудию (justitieombudsman), назначаемый парламентом и обладающий полномочиями по контролю за административными органами и судами и привлечению к ответственности должностных лиц, исполняющих свои обязанности ненадлежащим образом. В дальнейшем этот институт превратился из органа по контролю за соблюдением законности в орган по рассмотрению жалоб населения [6, c. 26].

Как отмечает Б. Висландер, дебаты Риксдага при обсуждении предложений Конституционного комитета продемонстрировали, что законодательный орган считал контроль Канцлера правосудия недостаточным для защиты публичных прав, так как он ответствен только перед исполнительной ветвью власти. В меморандуме Конституционного комитета было отражено мнение его членов о том, что омбудсмен, назначаемый законодательной властью, будет обеспечивать «подлинно гражданское отношение» и что «должность омбудсмена предназначалась в первую очередь для создания системы контроля за отправлением государственными служащими своих функций, которая была бы независима от Правительства» [5].

Таким образом, омбудсмен стал эффективным инструментом в руках Рикстага. Право производить расследования использовалось для борьбы с коррупцией, халатностью и иными должностными преступлениями в государственном аппарате. Со временем фокус деятельности омбудсмена менялся, и теперь омбудсмен политически независим от Риксдага, а его основной задачей является не преследование должностных лиц, а содействие надлежащему применению законодательства [3, c. 812]. Здесь следует оговориться, что с 1974 года в Швеции действует не один, а четыре Парламентских омбудсмена.

Проведенный анализ надзорных полномочий омбудсменов в отношении государственных органов и должностных лиц позволяет классифицировать зарубежные модели омбудсменов на несколько категорий.

В первую группу входят национальные омбудсмены, полномочия которых распространяются на государственные органы всех ветвей власти (Швеция, Финляндия, Польша).

Ко второй группе относятся омбудсмены, в орбиту которых входят лишь органы исполнительной власти (СНГ и Балтия) [6, c. 26].

К третьей группе принадлежат омбудсмены, сфера контроля которых охватывает органы и должностных лиц государственных и негосударственных структур.

Резюмируя результаты сравнительно-правового исследования, можно сделать вывод об отсутствии единого образца (модели) института омбудсмена в зарубежных странах, но необходимо отметить, что среди подобного разнообразия правовых атрибутов существуют всеобщие специфические черты единого института.

Идея омбудсмена не выходила за пределы Швеции до начала ХХ века, пока этот орган не появился во вновь принятой в 1919 году конституции Финляндии. Затем последовало создание должности омбудсмена в других скандинавских странах (в Дании в 1955 г. и в Норвегии в 1962 г.), а позже, по мере развития демократии и совершенствования института прав человека, он был воспринят и другими странами Европы, а также Северной и Южной Америк, Африки, Азии и Тихоокеанского региона.

В Европейском союзе должность омбудсмена была введена Маастрихтским договором [13]. Процесс создания должности Европейского омбудсмена не был лёгким – принятию решения предшествовали двадцать лет дебатов [5].

В период с декабря 1974 года по январь 1977 года несколько членов Европейского парламента (лорд О'Хаган, Вилли Донделингер, Виниф-ред Юинг) предлагали Европейскому сообществу назначить омбудсмена, но безуспешно. После этого вопрос о создании должности омбудсмена ещё несколько раз поднимался и откладывался. Считалось, что механизм омбудсмена будет конкурировать с системой петиций, существовавшей с 1953 года (рассмотрение жалоб граждан по всем вопросам, входящим в компетенцию ЕС, в то время осуществлялось парламентским Комитетом по петициям) [7].

Межправительственные конференции 1990– 1991 годов и подготовка будущего Договора о Европейском союзе оживили проект. Европейский парламент поручил своему Комитету по институциональным вопросам разработать правила и условия, регулирующие исполнение обязанностей Европейского омбудсмена (доклад Рози Бинди), – документ, который был окончательно принят 9 марта 1994 года. После выборов в Европейский парламент 1994 года Комитет по петициям опубликовал предложение о представлении кандидатур на должность Европейского омбудсмена. Обсуждение продолжалось без малого год. Процедура завершилась избранием на должность Европейского омбудсмена Якоба Сёдермана 12 июля 1995 года.

Так как политико-правовой институт омбудсмена был заимствован Европейским союзом из институциональных систем европейских стран, то закономерно, что правовой статус и принципы деятельности Европейского омбудсмена основываются на моделях этого института, формировавшихся в государствах – членах ЕС.

Европейский омбудсмен расследует случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза. В современных государствах сложилось разнообразие моделей омбудсмена, различающихся по форме организации (единоличный, коллегиальный), процедуре назначения и статусу (независимый, парламентский, в системе исполнительной власти), юрисдикции и иным особенностям.

Учреждение и развитие института защиты прав человека (омбудсмена) в национальных правовых системах происходит под влиянием различных факторов. В западноевропейских государствах, особенно во второй половине XX в., институт омбудсмена учреждается в связи с необходимостью расширения контроля за обеспечением прав человека. Разрастающееся господство исполнительной власти и сложность судебной процедуры по оспариванию гражданами актов органов управления послужили началом для развития института омбудсмена как новой модели демократического контроля за «плохим управлением» [12].

В постсоветских государствах Центральной и Восточной Европы учреждение новых институтов публичной власти, таких как парламент, конституционный суд, омбудсмен, происходило в силу рецепции конституционной модели государств Западной Европы и было подчинено цели создания демократических режимов, основанных на верховенстве права и признании прав человека.

На укоренение института защиты прав человека в национальных правовых системах повлияли признание его значимости на международном уровне – принятие резолюции ООН от 23.12.1993 «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека» (приложение к Резолюции «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений» – Парижские принципы) и создание Глобального альянса национальных правозащитных учреждений (1993 г.), а ранее – учреждение Международного института омбудсменов (1973 г.).

Выработанный универсальный стандарт института защиты прав человека не исключает разнообразия форм и практик национальных право- защитных учреждений. В каждом государстве существуют особенности данного института, обусловленные конституционным строем, государственным устройством, историческими и политико-правовыми традициями.

А.Б. Зеленцов выделяет следующие общие характеристики института омбудсмена в зарубежных странах, отражающие его сущность [3, c. 812]:

– контроль омбудсмена распространяется, в первую очередь, на область действий и решений публичной администрации, являющихся результатом «плохого управления» – ненадлежащего исполнения лицами должностных обязанностей;

– данный институт является дополнительным (субсидиарным) правовым средством защиты прав частных лиц;

– омбудсмен является посредником, публичным и независимым, призванным способствовать обеспечению защищенности прав человека и закреплению требований гуманизма и этики в деятельности органов публичной власти;

– полномочия омбудсмена распространяются на широкий круг органов государственного власти, за определенными исключениями: в большинстве стран вне его компетенции находятся суды; как правило, омбудсмен не рассматривает жалобы на отдельных лиц, частные фирмы и негосударственные организации.

Если рассмотреть проблематику в сравнении с Канадой, то институт правозащиты в Канаде возник в 60-е гг. прошлого столетия, когда в отдельных провинциях ввели должности омбудсмена (защитника прав) с широкой компетенцией («классическая» модель). На федеральном уровне был реализован иной подход: создан коллегиальный орган (Комиссия по правам человека) и учреждены должности специализированного омбудсмена (комиссар по раскрытию информации, комиссар по официальным языкам, комиссар по защите прав жертв преступлений и др.).

В конце ХХ столетия должности омбудсменов вводятся на муниципальном уровне. Идея независимого защитника получает распространение в общественных учреждениях, квазиомбудсмены появляются в учебных заведениях (школах, университетах), больницах, а также частных корпорациях [1, c. 17].

Следует подчеркнуть, что Конституционный акт Канады 1982 г. [14] не предусматривает учреждения должности омбудсмена или каких-либо правозащитных институтов, регулируя исключительно судебную процедуру защиты прав и свобод. Хартия прав и свобод, составляющая вторую часть Конституции, закрепляя в основном личные и политические права, выводит их на уровень конституционного значения. При этом ряд прав и свобод лишь названы (свобода собраний, свобода ассоциаций, социальные права и др.), их обстоятельное регулирование предполагается в текущем законодательстве.

Одним из важных актов, регулирующих сферу прав личности, является Закон Канады о правах человека (1977 г.). Закон применяется на всей территории Канады, но только в отношении субъектов (граждан, органов, учреждений), деятельность которых регулируется федеральным законодательством. В провинциях приняты собственные законы о правах человека [8, c. 4].

С точки зрения развития компетенции омбудсменов в зарубежных странах отметим классификацию В.В. Эмих, которая выделяет историческую, классическую и правозащитную модели компетенции данного института [4, c. 516]:

– омбудсмены исторической (или контрольно-императивной) модели (Финляндия, Швеция) осуществляют контроль за органами исполнительной власти и судами; главная цель при этом – повысить эффективность управления; омбудсмены наделены императивными полномочиями в целях устранения выявленных нарушений, в том числе могут возбудить обвинение в отношении должностных лиц в случае совершения преступления;

– омбудсмены классической (или контрольно-рекомендательной) модели (Великобритания, Бельгия, Канада, Новая Зеландия) являются частью механизма парламентского контроля за исполнительными органами власти; омбудсмены данной модели также действуют в целях увеличения эффективности управления, но они не обладают полномочиями воздействовать на подконтрольных субъектов и в случае выявления нарушений вынуждены обращаться в компетентные органы;

– омбудсмены правозащитной модели (Аргентина, Венгрия, Испания, Польша, Португалия, Россия) избираются на должность парламентами, однако затем при осуществлении своей деятельности не подконтрольны им; назначением омбудсменов этой модели является способствование защищенности законных частных интересов и прав в решениях и действиях значительного числа должностных лиц и органов власти; в круг задач уполномоченных также включены вопросы развития и совершенствования нормативных актов и правового просвещения; омбудсмены правозащитной модели не наделены императивными полномочиями: они направляют органам или ли- цам, нарушившим права граждан, рекомендации об устранении нарушений.

В мировой практике выделяются три основных вида омбудсменов: парламентские, исполнительные, независимые [2, c. 22]:

– парламентские (легислатурные) омбудсмены – это наиболее распространенная форма данного института, характерная для большинства стран (Россия, Австрия, Дания, Исландия, Литва и др.); омбудсмены данной модели действуют в рамках представительной власти, избираются или назначаются национальным парламентом или представительным органом субъекта федерации, подотчетны им, но не теряют самостоятельности: они осуществляют функции по собственному усмотрению без согласования с парламентом;

– исполнительные омбудсмены (Казахстан, Ирландия, Италия, Франция, омбудсмены по правам ребенка и правам предпринимателей в России, региональные омбудсмены Нидерландов и США) назначаются президентом или правительством и подотчетны им; они также обозначаются в юридической науке как квазиомбудсмены;

– независимые омбудсмены (Польша, Португалия, Аргентина, Армения, Колумбия) назначаются или избираются как парламентом, так и главой государства, но в дальнейшем им не подотчетны, а только информируют о результатах своей деятельности.