Модели организации и проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации

К ак показала практика, тотальное присутствие государства в экономике не только негативно сказывается на самой экономике, но и порождает недоверие бизнеса к государству в части способности устанавливать стабильные, прозрачные и предсказуемые правила игры. Эффективность государственного вмешательства как способа преодоления так называемых «провалов регулирования» стремится к нулю. А вероятность установления регулирования там, где оно абсолютно не нужно, крайне высока.

Именно риск совершения ошибки «зарегулированности» сферы бизнеса был поставлен во главу угла концепцией административной реформы, закрепившей необходимость «процедуры публичного доказательства органами исполнительной власти необходимости введения дополнительных функций» (распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009).

Следующим шагом, заложившим основы коренных изменений, стал V Красноярский экономический форум, который прошел 15 февраля 2008 года, где Дмитрий Анатольевич Медведев отметил важность свободы и обратил внимание на необходимость «последовательной работы над улучшением законодательства» (стенограмма выступления первого заместителя председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева на V Красноярском экономическом форуме // Комсомольская правда. 2008. 15 февраля). Элементом повышения качества принимаемых решений стала оценка регулирующего воздействия.

Сегодня оценка регулирующего воздействия (далее – ОРВ) – это целый институт, со своей методикой, задача которого не только оценить вводимые нормы, но и проанализировать действующие.

Главной целью проведения процедуры оценки регулирующего воздействия является выбор наиболее оптимального способа правового регулирования на основе изучения всех возможных альтернативных вариантов и оценки качественных и количественных параметров последствий каждого из возможных способов регулирования. Так называемая лакмусовая бумажка нормотворчества, которая призвана дать экспертную оценку последствий будущего правового регулирования на стадии подготовки проекта НПА.

Приказом Минэкономразвития России от 26 июля 2016 г. № 471 утверждена обновленная редакция методических рекомендаций по организации проведения ОРВ, оценки фактического воздействия и экспертизы нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации (далее – методические рекомендации), при этом сам порядок проведения ОРВ в регионах устанавливается нормативными правовыми актами субъектов1.

В соответствии с «майским указом» Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 07 мая 2012 г. № 601, с 2014 года оценка регулирующего воздействия распространилась на государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По оценке экспертов автономной некоммерческой организации «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства», за период с сентября 2012 года по март 2013 года порядки проведения ОРВ были приняты в 22 регионах2, в том числе в Красноярском крае3 или Ульяновской области4 работа по внедрению оценки регулирующего воздействия началась в пилотном режиме с 2013 года.

По приказу Минэкономразвития России «О внесении изменений в Методические рекомендации по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» от 26 марта 2014 г. № 159, при выстраивании процедуры ОРВ регионам дано право выбирать ее модель.

Всего предлагается три модели проведения оценки регулирующего воздействия, по своей сути они схожи, процедуру ОРВ осуществляет орган-разработчик регулятивного акта, а подготовку заключения об ОРВ – уполномоченный орган, основное отличие заключается в проведении публичных консультаций. В децентрализованной модели орган-разработчик осуществляет проведение публичных консультаций (как на этапе формирования идеи-концепции, так и на этапе подготовленного проекта нормативного правового акта), а при централизованной модели проведения процедуры ОРВ бремя проведения публичных консультаций с заинтересованными сторонами ложится на уполномоченный орган. Также в методических рекомендациях оговорено, что субъектом может быть выбрана смешанная модель проведения ОРВ, в которой используются элементы как централизованной, так и децентрализованной моделей проведения процедуры. Следует отметить, что Минэкономразвития России оставляет выбор за субъектами.

По указанному выше приказу № 159 Минэкономразвития России приказ Минэкономразвития России от 26 июля 2016 г. № 471, рекомендованной моделью для организации процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации Минэкономразвития России признает децентрализованную модель, тогда как смешанная и централизованная модели проведения процедуры ОРВ рассматриваются Минэкономразвития России как промежуточные формы для поэтапного внедрения, а также накопления опыта и компетенций при оценке проектов НПА.

Внедрение ОРВ в нормотворчество – процесс длительный, во второй половине 2014 года 75 субъектов Российской Федерации приняли региональные НПА, устанавливающие порядок проведения ОРВ проектов НПА, а в 76 субъектах был определен уполномоченный орган.

Исходя из методических рекомендаций невозможно определить, где должен находиться уполномоченный орган, однако согласно сложившейся практике уполномоченным органом, как правило, становится государственный орган исполнительной власти, в чьи полномочия входят вопросы экономики (Ульяновская область, Пермский край, Республика Татарстан, Калининградская область, Ленинградская область, Хабаровский край, Краснодарский край и др.).

Особняком в данном случае находится Томская область, где уполномоченным органом является департамент по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области. Данный выбор кажется логичным с точки зрения консолидации всей информации о принимаемых нормативных правовых актах. Однако исходя из необходимости проведения расчета выгод и издержек, основанного на количественном и качественном измерении параметров вводимого регулирования, выбор уполномоченным органом департамента по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти, не имеющего постоянного доступа к проведению указанных расчетов, кажется нецелесообразным.

Новой редакцией методических рекомендаций была уточнена предметная область ОРВ для субъектов Российской Федерации. Так, в 2015 году научное сообщество рекомендовало «исключить из предметной области ОРВ акты, не оказывающие существенного влияния на ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, указав конкретные сферы»5. Так, например, подлежат оценке регулирующего воздействия проекты НПА, устанавливающие новые или изменяющие действующие обязанности, а также ответственность субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности. Вместе с тем проекты законов субъектов Российской Федерации, касающиеся установления региональных налогов, налоговых ставок по федеральным законам и регулирующие бюджетные правоотношения, под процедуру ОРВ не попадают.

Следуя методическим рекомендациям, при проведении ОРВ проекту исследуемого акта рекомендовано присваивать степень регулирующего воздействия: высокую, среднюю, низкую, что отражается на сроке, отведенном для учета мнения общественности в отношении предлагаемого регулирования.

Методические рекомендации устанавливают три степени регулирующего воздействия: высокую, среднюю и низкую. В случае если проект акта содержит новые обязанности для бизнеса, ему присваивается высокая степень регулирующего воздействия, если изменяет уже существующие, то средняя; а если проект акта отменяет какую-либо ранее установленную ответственность субъектов предпринимательской деятельности за нарушение действующих актов субъектов Российской Федерации, то такому проекту присваивается низкая степень регулирующего воздействия.

В нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, регламентирующих порядок проведения процедуры ОРВ, рекомендуется установить срок в рабочих днях: 20, 10 и 5, соответственно для высокой, средней и низкой степеней регулирующего воздействия. Исходя из степени регулирующего воздействия орган-разработчик нормативного правового акта вместе с самим проектом для публичных консультаций размещает сводный отчет, где указывает сведения о разработанном акте.

Например, при высокой степени регулирующего воздействия орган-разработчик должен провести глубокий анализ не только самой проблемы, на

⁵ Голодникова А. Г., Цыганков Д. Б. «Таргетирование» оценки регулирующего воздействия: международные подходы и российская практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 7–40.

решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, но и цели предлагаемого регулирования, описать методы контроля эффективности избранного способа достижения цели, установить индикативные показатели программы мониторинга. Предлагаемое регулирование должно быть описано с точки зрения возникновения новых функций, полномочий, обязанностей, ответственности государственных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или бизнеса, прописан порядок их реализации. Безусловно, важным этапом является оценка расходов и доходов субъектов предпринимательской деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

При средней степени регулирующего воздействия проводится менее глубокий анализ проекта предлагаемого акта, например, обобщается опыт решения подобной проблемы субъектами Российской Федерации; описывая предлагаемое регулирования, орган-разработчик в сводном отчете анализирует иные способы решения возникшей проблемы.

Самый узкий перечень информации необходимо предоставить в сводном отчете при низкой степени регулирующего воздействия. Например, описать предлагаемый способ регулирования, на кого регулирование направлено, оценить риск решения проблемы предложенным способом, а также возможные последствия невмешательства государства.

Анализируя порядки проведения процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации в части степени регулирующего воздействия, следует отметить, что в большинстве субъектов данная рекомендация учтена (Хабаровский край, Краснодарский край, Республика Башкортостан, Томская область, Калининградская область, Ханты-Мансийский автономный округ и др.).

Вместе с тем, срок проведения публичных консультаций у субъектов Российской Федерации отличается, так, например, в постановлении главы Администрации (губернатора) Краснодарского края «Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Краснодарского края» от 14 декабря 2012 г. № 1551 указано, что срок публичного обсуждения для проектов НПА с высокой и средней степенью регулирующего воздействия устанавливается в количестве 10 рабочих дней, с низкой – 5 рабочий дней. В постановлении Правительства Хабаровского края «О внедрении процедуры оценки регулирующего воздействия» от 16 июня 2014 г. № 183-пр. время проведения публичных консультаций для проектов НПА высокой, средней и низкой степени регулирующего воз- действия установлено соответственно 25, 15 и 10 рабочих дней. По закону Калининградской области «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Калининградской области, проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Калининградской области, муниципальных нормативных правовых актов» от 25 ноября 2015 г. № 476 для высокой степени регулирующего воздействия срок, в течение которого принимаются позиции заинтересованных лиц, установлен в размере 30 дней, для средней – 20 дней, для низкой – 15 дней, в данном случае, по общему правилу, срок исчисляется в календарных днях.

Определение степени воздействия, как правило, находится на уполномоченном в субъекте органе исполнительной власти по проведению оценки регулирующего воздействия. В постановлении Правительства Калининградской области «О Регламенте Правительства Калининградской области» от 24 июня 2011 г. № 450, например, орган-разработчик отправляет проект НПА в уполномоченный орган для определения соответствия или несоответствия проекта процедуре ОРВ, данная норма закреплена в порядке подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства.

Методические рекомендации допускают, что разработчик проекта НПА указывает срок проведения публичных консультаций, тем самым полагая, что разработчик определяет степень регулирующего воздействия. В данном случае подобная свобода действия обусловлена тем фактом, что при децентрализованной модели процедуры ОРВ проведение публичных консультаций в полной мере возложено на разработчика проекта.

Особое внимание в методических рекомендациях уделяется этапу общественных обсуждений и его участникам, под которыми понимаются любые заинтересованные в данном регулировании лица, которыми могут быть органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, физические и юридические лица, и задача разработчика – привлечь к обсуждению проекта НПА как можно большее число лиц. При проведении процедуры ОРВ общественные обсуждения проходят в виде публичных консультаций; проект НПА и сводного отчета размещается разработчиком на своем официальном сайте или на едином портале для проведения публичных обсуждений проектов НПА, т. е. типовых решений, на аналогах портала regulation. gov.ru.

На разработчика возлагается обязанность определения заинтересованных адресатов регулирования, их уведомление с помощью любых каналов связи, подготовка перечня вопросов для обсуждения с участниками консуль- таций, анализ поступивших предложений и подведение итогов, оформление сводки предложений. Также есть обязательный перечень заинтересованных лиц, которых необходимо извещать. К ним относится, например, уполномоченный по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, а также организации, которые действуют с целью защиты интересов бизнеса, например торгово-промышленные палаты в субъектах.

Организация публичных обсуждений – это «существенный вызов, с которым столкнутся органы власти субъектов Российской Федерации», сказал в мае 2012 года директор департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России Вадим Живулин, а в мае 2013 года министр экономики Свердловской области отметил, что «без активной позиции бизнес-сообщества проведение ОРВ теряет смысл»6.

Цель публичных консультаций: сбор мнений заинтересантов регулирования, установление их возможных выгод и издержек, определение достижимости цели и соотнесение ее с рисками предлагаемого регулирования.

До настоящего времени в субъектах Российской Федерации встречается ситуация, когда на проект НПА не поступает ни одного предложения. По мнению Минэкономразвития России, данный факт свидетельствует о низкой эффективности организации публичных консультаций, с этим трудно не согласиться. Но все-таки следует учитывать, что неучастие представителей бизнеса в публичных консультациях скорее иллюстрирует недоверие бизнеса к региональной власти в целом, к тому, что мнение бизнеса не будет учтено. А также, возможно, о низкой степени информированности субъектов предпринимательской деятельности о доступном для них инструменте взаимодействия с властью посредством публичного выражения своего мнения в отношении отдельно взятого проекта.

Уполномоченному органу следует также обратить внимание и на отсутствие у бизнеса «специализированных навыков оценки выгод и издержек для отрасли своего бизнеса от устанавливаемого проектом НПА регулирования»7.

Взвешенные, обоснованные, результативные решения органов исполнительной власти субъектов не могут быть приняты без проведения эффек- тивных публичных консультаций с привлечением необходимого количества участников. Кроме того, обсуждение проекта акта, его цели, оценки расходов и доходов бизнеса до принятия позволит не только повысить качество нормативного правового регулирования, но и минимизировать риск обжалования данного акта после его принятия. Вместе с тем «выявление организационных и социальных механизмов взаимодействия бизнеса, власти и общества при формировании и реализации государственной политики будет способствовать развитию теории коллективного действия, связанного с контролем и управлением ресурсами, являющимися объектом государственного регулирующего воздействия»8.

В уполномоченный орган разработчиком помимо проекта акта и сводного отчета предоставляется сводка поступивших предложений от заинтересованных лиц. Анализ, который проводит уполномоченный орган, по большей части основывается на результатах исследования разработчиком той проблемы, на решение которой направлено регулирование. Уполномоченный орган наделяется правом проведения самостоятельного исследования проблемы, например, дополнительных публичных консультаций, в том числе в виде круглых столов, совещаний и т. д.

В ряде субъектов Российской Федерации (Хабаровский край, Ульяновская область, Калининградская область и др.) отрицательное заключение уполномоченного органа на проект акта носит блокирующий характер. После существенной доработки разработчиком проект акта, как правило, повторно проходит процедуру ОРВ, включая публичные консультации.

Задача ОРВ иногда сужается до оценки воздействия нового правового регулирования на инвестиционную привлекательность и деловой климат Российской Федерации в целом или субъекта в отдельности, т. е. процедура ОРВ рассматривается по большей части в экономическом аспекте. Вместе с тем ОРВ осуществляется на основе анализа альтернативных вариантов и возможных положительных или отрицательных последствий вводимого регулирования, т. е. учитываются социальные, экологические последствия, исследуются вводимые обязанности или ответственность субъектов предпринимательской деятельности.

Оценка регулирующего воздействия проектов НПА включает в себя разностороннее исследования, носит комплексный характер. В противном случае такая экспертиза правового акта будет равнозначна простому анализу экономической и финансовой обоснованности акта и может рассматриваться лишь как оценка экономического, а не регулирующего воздействия.