Модернизация порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: новеллы и преемственность

Lipetsk State Pedagogical P. Semenov-Tyan-Shansky University, Lipetsk, Russia, ,

Российской Федерации»1, который президент РФ В.В. Путин подписал 21 декабря 2021 г. (далее – Федеральный закон № 414–ФЗ), открыл новую страницу в истории отечественного федерализма и предложил взглянуть на правовую жизнь в российских регионах с точки зрения современных конституционных реалий.

Порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ2 – один из ключевых и сложнейших политико-правовых институтов на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий, который обеспечивает легитимацию власти руководителя региона и тем самым – установление прочных связей между федеральным центром и провинцией. За три десятилетия суверенной российской государственности глав субъектов РФ назначали, всенародно избирали, наделяли полномочиями по представлению президента РФ. Современная же комбинированная модель, сформированная в 2012–2015 гг., сочетает черты как прямой, так и делегированной демократии. В контексте разговора о трансформации публичной власти в России и совершенствования законодательства под влиянием процессов современности, представляется актуальным дать оценку результатам модернизации порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ.

Федеральный закон № 414–ФЗ пришел на смену Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, который к тому моменту уже стал походить на «лоскутное одеяло»: за 22 года в него было внесено 187 поправок, причем концепция статьи 18, определявшей статус высшего должностного лица субъекта РФ и порядок замещения данной должности, дважды полностью пересматривалась, более 50 раз в ее текст вносились изменения.

Отмечается, что новый федеральный закон «исходит из преемственности нового законодательного регулирования организации исполнительной власти в субъектах РФ с ранее действовавшим» (Брежнев, 2023: 224). Однако при сохранении прежней структуры органов субъекта РФ кардинально меняется непосредственно парадигма региональной власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ, которое, по мнению Конституционного Суда РФ, и ранее находилось в субординационных отношениях с президентом РФ4, в соответствии с частью 6 статьи 20 Федерального закона № 414–ФЗ стало одновременно занимать федеральную государственную должность и государственную должность субъекта РФ5. Это и привело к приобретению исключительной роли «связывающего звена» между уровнями публичной власти (Лебедев, 2023: 99).

Такая же преемственность сохранилась и в случае порядка замещения должности главы субъекта РФ. Используемая комбинированная модель, ранее изложенная в одной плохо структурированной статье, в новом федеральном законе упорядочена и представлена в 3 отдельных статьях. Хотя еще на стадии обсуждения законопроекта критике подвергалось сохранение так называемого «муниципального фильтра» и возможность проведения косвенных выборов. Инициаторы реформы публичной власти в субъектах РФ указывали, что порядок проведения губернаторских выборов не претерпит изменений. По словам одного из них, депутата Государственной Думы П.В. Крашенинникова, такое соглашение было достигнуто с Центральной избирательной комиссией РФ6.

Однако Федеральный закон № 414–ФЗ представил несколько новелл о порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ.

• 1.    Упразднены некоторые процедуры, которые показали свою невостребованность. В Федеральном законе № 414–ФЗ отсутствуют нормы, регламентирующие консультации президента РФ с политическими партиями по вопросу выдвижения кандидатов. Данная процедура представляла собой видоизменное согласование с лидирующей политической партией кандидатуры для наделения полномочиями глав субъектов РФ, которое использовалось в 2009–2012 гг. Однако данные консультации изначально подвергались критике за неопределенность правовых последствий и вмешательство главы государства во внутрипартийные дела (Ландау, 2013: 32). Более того, мониторинг сайта президента РФ, на котором ранее публиковались пресс-релизы о подобных консультациях, показывает, что за 11 лет глава государства ни разу не пользовался своим правом, предпочитая персональные встречи с губернаторами, которые планировали участие в выборах. Также новый федеральный закон не содержал положений об отзыве всенародно избранного главы субъекта РФ, который на практике оказался неосуществим в силу избыточных требований законодательства.

• 2.    Изменены ограничения срока полномочий главы субъекта РФ. Это нововведение, достаточно быстро получившее в прессе ироничное название «обнуление губернаторов», стало, пожалуй, наиболее дискуссионной и заметной законодательной новеллой. Как отмечалось П.В. Крашенинниковым, в связи с принятием нового федерального закона возникли объективные предпосылки установить исчисление сроков полномочий заново. Подобные изменения уже происходили трижды в связи с изменением порядка замещения должности (в 2002, 2004 и 2015 гг.) и в целом вписывались в сложившуюся законодательную логику. Однако Федеральный закон № 414–ФЗ (ч. 2 ст. 20) лишь унифицировал продолжительность легислатуры всех высших должностных лиц субъектов РФ (которая и без этих нововведений с середины 2010-х гг. повсеместно составляла 5 лет), ограничения же количества возможных переизбраний на должность полностью отсутствовали. Это обстоятельство П.В. Крашенинников объяснил делегированием субъектам РФ права «самостоятельно предусмотреть в уставах и конституциях правила по количеству переизбрания» руководителя региона¹. Однако мнение автора Федерального закона № 414–ФЗ не согласуется с неоднократно высказанными правовыми позициями Конституционного Суда РФ, в соответствии с которыми недопустимо устанавливать законом субъекта РФ ограничения, прямо не обозначенные федеральным законодателем². Иными словами, озвученные правомочия регионов едва ли реализуемы на практике без специальной нормативной оговорки.

• 3.    Расширялись полномочия главы государства при ротации губернаторов. Хотя концентрация контроля за досрочным прекращением полномочий в федеральном центре планомерно происходила еще с середины 2000-х гг., Федеральный закон № 414–ФЗ возвел в абсолют критерий президентского доверия при оценке деятельности высших должностных лиц субъекта РФ. Утрата его, которая ранее сводилась к коррупционным правонарушениям, неурегулированным конфликтам и осуществлению финансовых операций за границей, избавилась от внятных законодательных границ и, исходя из содержания Федерального закона № 414–ФЗ (п. 3 ч. 1 ст. 28), теперь ограничивается исключительно усмотрением президента РФ. Повысилась и тяжесть последствий отрешения губернатора – срок, в течение которого утратившее доверие лицо не может выдвигаться на выборах главы субъекта РФ, увеличился с 2 до 5 лет.

Кроме того, видится справедливой точка зрения Е.В. Гриценко, полагающей, что даже при наличии «возможной политической целесообразности» данная новелла вступает в противоречие с основами конституционного строя и главными целями его реформы, грозит несменяемостью власти на региональном уровне (Гриценко, 2021: 22–23). Можно предположить, что федеральный центр действительно заинтересован в сохранении в руководстве регионов талантливых управленцев, замещающих свою должность уже достаточно долгое время. Например, до принятия Федерального закона № 414–ФЗ мэр Москвы С.С. Собянин, традиционно являющийся лидером многих рейтингов глав российских регионов, не мог бы продолжать исполнять полномочия уже после сентября 2023 г. Вполне очевидно, что такая пролонгация полномочий опытного руководителя путем целенаправленного изменения основополагающих положений законодательства способна причинить колоссальный вред региональным политическим процессам, в частности, формированию нового поколения лидеров.

Складывается двойственная ситуация. Легитимация вступления в должность главы субъекта РФ требует прямого или опосредованного (через избранных депутатов) волеизъявления граждан, однако оно может оказаться аннулировано решением президента РФ, которого Федеральный закон не обязывает даже разъяснить, в чем же состоял факт «утраты доверия». Исследователи задаются вполне обоснованным вопросом, почему в данном случае доверие главы государства «является юридически более значимым», нежели доверие избирателей, которым высшее должностное лицо субъекта РФ, собственно, и приносит присягу на верность (Костюков, Третьяк, 2022: 9). Согласимся с А.Н. Гуторовой, констатирующей проблему соотношения «доверия народа» и «доверия президента»: получается, что возможность главы государства свободно смещать действующих губернаторов и назначать временно исполняющих полномочия глав субъектов РФ, способных длительное период замещать указанную должность, фактически подменяет свободные демократические выборы (Гуторова, 2022: 58).

Более полное представление о модернизации порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ дает имплементация положений Федерального закона № 414–ФЗ региональными законодателями. Заметим, что реорганизация публичной власти в субъектах РФ, главным образом, ограниченная дословным воспроизведением норм рассматриваемого Федерального закона, шла достаточно медленно, с существенным отставанием от установленных сроков. Так, к 1 июля 2022 г. (дате вступления в силу главы о статусе высшего должностного лица субъекта РФ) свое законодательство привел в соответствие с новым правовым регулированием только 41 субъект РФ. Процесс полностью завершился только к 1 января 2023 г., когда Федеральный закон № 414–ФЗ уже вступил в силу. Примечательно, что ни один субъект РФ не установил ограничения количества сроков полномочий высшего должностного лица, предпочтя предоставить действующим и новым главам неограниченное право на переизбрание. Остается неизвестным, стало ли тому причиной решение субъектов РФ, позиция федерального центра либо технико-юридические погрешности Федерального закона № 414–ФЗ.

Однако следует предположить, что изменения порядка замещения должности главы субъекта РФ не ограничатся рассмотренными мероприятиями. Формирование единой системы публичной власти должно завершиться радикальной муниципальной реформой, основные положения которой изложены в проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»1, который сейчас находится на стадии второго чтения в Государственной Думе. Предусмотренный законопроектом переход к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления неизбежно приведет к изменению избирательного законодательства: процедура сбора кандидатами подписей выборных должностных лиц муниципалитетов в поддержку своего выдвижения на настоящий момент прямо связана с двухуровневым муниципально-территориальным устройством субъекта РФ (см. части 6 и 7 статьи 22 Федерального закона № 414–ФЗ). Ликвидация поселений и внутригородских районов потребует изменений указанных норм и, возможно, создания новой конструкции самого так называемого «муниципального фильтра». Пример 8 субъектов РФ (Удмуртии, Чувашии, Пермского и Ставропольского краев, Калининградской, Курганской, Магаданской и Нижегородской областей), уже перешедших к одноуровневому местному самоуправлению, показывает, что при кратном уменьшении количества муниципальных депутатов закономерно происходит увеличение конкуренции за подпись каждого должностного лица.

В заключение отметим, что принятие Федерального закона № 414–ФЗ незначительно повлияло на порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ. Это свидетельствует о стабильности исследуемого института и устойчивости отношений между федеральным центром и регионами. Отдельные новеллы, как правило, объективно продиктованные политической целесообразностью, законодательно оформляют фактически сложившийся формат субординационных отношений президента РФ и глав субъектов РФ. Следует признать, что названные изменения продолжают многолетний тренд на централизацию управленческих и политических процессов в российских регионах, что вовсе не является стимулом для федеративных отношений. Но полагаем, что порядок замещения высшей должности субъекта РФ еще потребует новых изменений после завершения оформления единой системы публичной власти в ее окончательном виде.