Mogući koncept restitucije u Republici Srbiji

Uvod

Po~etkom 2006. godine je Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostran-stvom Republike Srbije, uz podr{ku Ministarstva za kapitalne investicije i Ministarstva finansija, pozvalo predstavnike nema~kog GTZ-a (Deutsche Gesselschaft für technische Zusammenarbeit), austrijskog ADA-e (Austrian Development Corporation) i {vajcarskog SECO-a (Swiss State Secretariat for Economic Affairs) da, putem tehni~ke saradnje, podr`e inicijativu za dono{enje Zakona o restituciji, privatizaciji gradskog gra|evinskog zemlji{ta i Zakona o planiranju i izgradnji. Po-menute organizacije su izrazile svoju spremnost da tako u~ine i u periodu od maja do novembra 2006. su izra|eni nacrti pomenutih akata, kao i akcioni plan za njihovu primenu. Ti tekstovi predstavljaju, po oceni stru~njaka iz zemlje i inostran-stva, dobar osnov za dalji rad na ovom polju pravne reforme. Tekst koji sledi jeste prikaz uporednopravnih re{enja zemalja u regionu i koncepta restitucije koji je u navedenom nacrtu predlo`en. Usled dono{enja novog Ustava Republike Srbije, kao i parlamentarnih izbora, ovaj skup aktivnosti je do{ao u fazu mirovanja, a dalji tok postupanja zavisi od novih struktura vlasti, u ~ijoj }e se nadle`nosti nalaziti. Kakva god odluka usledila, jedno ostaje sigurno – ispravljanje nepravdi iz pro-{losti ne sme ni u kom slu~aju dovesti do novih.

Prikaz re{enja iz uporednog prava zemalja u regionu

• 1.    Slovenija

• a.    Osnovni princip restitucije, izabran u Sloveniji, jeste restitutio in rem , dakle povra}aj oduzete imovine u njenom fizi~kom obliku a, kao izuzetak, kompen-zaciona pla}anja u slu~aju da je fizi~ka ili naturalna restitucija nemogu}a.

• b.    Za{tita prava tre}ih lica je data izuzimanjem iz restitucije gra|evinskog ze-mlji{ta na kome postoji pravo kori{}enja, uz odgovaraju}a kompenzaciona pla}a-nja biv{im vlasnicima ili njihovim pravnim sledbenicima. U slu~ajevima kada su na nepokretnostima bila zasnovana stanarska prava, ona su nastavljala da postoje, ali u ograni~enom vremenskom periodu.

• c.    Pravi la postupka su podrazumevala da kao korisnici restitucije u obzir dola ze fizi~ka lic a koja su u momentu oduzimanja imovine imala slovena~ko dr`avljan- stvo ili borav i{te na teritoriji Slovenije, kao i njihovi naslednici. Za pravna lica je

va`ilo pravilo da mogu biti korisnici restitucije ukoliko su u momentu oduzimanja imovine imale sedi{te na toj teritoriji, a bile su aktivne u momentu stupanja na snagu Zakona o restituciji. Rok za dono{enje odluke o podnetom zahtevu je iznosio godinu dana od dana podno{enja prijave, a na ovu odluku organa uprave je data mo-gu}nost `albe neposredno nadre|enom ministarstvu. Podnosiocima zahteva je ex lege data mogu}nost da podnesu predlog za poravnanje, u pogledu imovinskih odnosa, ukoliko je taj predlog u skladu sa zakonom, dok su ostali pravni poslovi koji bi za predmet imali tu imovinu zabranjeni do okon~anja postupka restitucije.

• d.    Finansijski okvir za restituciju je podrazumevao da se pla}anja za naknadu, u momentu oduzimanja imovine, koja iznose manje od 30% vrednosti nepokretne imovine, ne}e uzimati u obzir. Propisano je tako|e da se porezi i takse na transfer prava na imovini ne}e napla}ivati i da }e se ta imovina prenositi bez ikakvih tereta, kao {to su hipoteke i zalo`na prava, a koje }e obezbediti Republika Slovenija.

• 2.    Crna Gora

• a.    Model odabran u Crnoj Gori se u glavnim crtama mo`e uporediti sa slove-na~kim. Naturalna restitucija je osnovni princip, dok su kompenzaciona pla}anja namenjena slu~ajevima u kojima se radi o imovini koje je zakonom izuzeta iz re-stitucije.

• b.    U pogledu za{tite prava tre}ih lica je, tako|e, re{eno da gra|evinsko ze-mlji{te na kom postoji pravo kori{}enja, bude izuzeto, a da se restitucija izvede putem kompenzacije, dok stanarska prava ostaju na snazi, ali u ograni~enom roku.

• c.    Pravila postupka su predvi|ala da se u upravnom postupku kao korisnici restitucije mogu pojaviti fizi~ka i nekomercijalna pravna lica, uz pravo `albe ministru nadle`nom za poslove finansija. Biv{i vlasnik je zakonom obavezan da sa-da{njem dr`aocu predlo`i poravnanje, a u pogledu raspolaganja tom imovinom za vreme trajanja postupka restitucije je mogao da podnese zahtev za privremenu zabranu do okon~anja.

• d.    U pogledu finansijskog okvira je predvi|eno da se imovina prenosi bez tereta, za koje }e odgovarati Fond za restituciju. Upravne takse su isklju~ene iz postupka povra}aja prava.

• 3.    Makedonija

• a.    Najju`nija republika biv{e SFRJ je po{la identi~nim putem kao i Slovenija i Crna Gora. Restitucija je osnovni princip, a kompenzacija izuzetak.

• b.    U domenu za{tite prava tre}ih lica se po{lo od principa da se imovina ne-}e restituisati ukoliko je neko tre}e lice steklo pravo svojine nad tom imovinom, ali i da }e trenutni korisnik zemlji{ta biti izuzet od mogu}nosti konverzije ve} obavezan na postizanje dogovora sa biv{im vlasnikom. Stanarska prava su tako|e za-{ti}ena u ograni~enom roku, ali uz obavezu dr`ave da obezbedi alternativne nepo-kretnosti nosiocima istih.

• c.    Po pravilima postupka su samo biv{i vlasnici i njihovi naslednici, fizi~ka lica, dobili pravo da podnose zahtev za restituciju, ali samo ako imaju makedonsko dr`avljanstvo u momentu stupanja na snagu ovog zakona. Rok za organe nad-le`ne za restituciju da odlu~e o zahtevu je iznosio 6 meseci, a mogu}nost `albe je data i to direktno vladi Makedonije.

• d.    Finansijski okvir – upravne takse u postupku su isklju~ene.

• 4.    Hrvatska

• a.    Osnovni princip je bila kompenzacija. Restitucija se odnosila samo na kon-fiskovanu imovinu, nerazvijeno gra|evinsko zemlji{te, poslovne prostore i poljoprivredno zemlji{te, uz kompenzaciona pla}anja kao izuzetak. Hrvatska je u ovom pogledu imala prednost u ~injenici da je nekoliko godina pre dono{enja Zakona o re-stituciji obavila posao ponovnog spajanja zemlji{ta sa nepokretnostima i time razre-{ila dilemu koju u restituciji izaziva nepo{tovanje na~ela superficies solo cedit .

• b.    U za{titi prava tre}ih lica se po{lo od toga da se u slu~aju postojanja prava kori{}enja kao model bira kompenzacija, a u pogledu stanarskih prava njihova za{tita, osim u slu~aju da se radi o konfiskovanoj imovini gde se licima nastanjenim u takvim stanovima i ku}ama dodeljuje stanarsko pravo.

• c.    Po pravilima postupka pravo na prijavu su u`ivala fizi~ka lica i njihovi na-slednici u prvom stepenu, dok je za pravna lica va`io dupli uslov – sedi{ta na teritoriji u vreme oduzimanja i aktivnosti u vreme dono{enja propisa. Poravnanje je oslobo|eno forme i primene odredbi Zakona o restituciji, dok se moglo zahtevati da se raspolaganje zabrani do okon~anja postupka.

• d.    Upravne takse su isklju~ene u postupku.

Obaveze na restituciju po me|unarodnom pravu i modeli restitucije

U tehni~kom smislu ni me|unarodno javno pravo ni protokoli o ljudskim pravima ne predvi|aju izri~itu obavezu Republike Srbije da izvr{i povra}aj imovine koja je u dr`avnoj ili dru{tvenoj svojini. Ipak, postoje osnovi u doma}em, me-|unarodnom i evropskom pravu koji ukazuju na odre|enu obavezu u ovom smislu. Pre svega, i pro{li i sada va`e}i Ustav Republike Srbije su dali garanciju privatnoj svojini. Zatim su doneti Zakon o prijavi i registraciji oduzete imovine (2005) i Zakon o restituciji imovine crkvama i verskim zajednicama (2006). Dodatno se i Zakon o privatizaciji, delom, izja{njava o korektivnim merama za oduzetu imovinu i obavezi na izdvajanje sredstava u tu svrhu.

Republika Srbija je od 2003. godine ~lanica Saveta Evrope i ratifikovala je Evropsku Konvenciju o ljudskim pravima i demokratizaciji. U skladu sa nadle`no-{}u Evropskog suda za ljudska prava i na osnovu njegove dosada{nje prakse se slobodno mo`e re}i da ne postoji obaveza dr`ava potpisnica da vrate imovinu koja im je preneta pre potpisivanja protokola. Prvi ~lan Protokola pomenute Konvencije ne name}e nikakve restrikcije u pogledu slobode dr`ave da odredi obim resti-tucije i uslove u kojima }e se sprovoditi, ako se na nju odlu~i.

S druge strane, u praksi pomenutog suda mogu se na}i stavovi po kojima dr-`ava ovakvu obavezu preuzima ukoliko je donela akte ili vr{ila radnje koje kod gra|ana mogu dovesti do “legitimnih o~ekivanja” da }e biti postupka povra}aja imovine. Pomenuti zakoni iz 2005. i 2006. godine govore sami za sebe u pogledu pitanja da li se njima, “na mala vrata”, ova obaveza uspostavila.

Kona~no, i standardi Evropske unije, po kojima nema obaveze da u nekoj dr-`avi postoji pravo na privatnu svojinu nad nepokretnostima, name}u sistem ekonomskih i privatnih principa po kojima se ovakav odnos dr`ave prema stanovni-{tvu podrazumeva.

Modeli za reorganizaciju svojinskih odnosa koji su do sada na{li put u praksu su privatizacija, konverzija i restitucija. Privatizacija polazi od pretpostavke da postoji pravni kontinuitet, a za cilj ima transformaciju imovinskih prava koja su trenutno u dr`avnoj ili dru{tvenoj svojini, bez obzira na na~in sticanja tih prava od strane sada{njih titulara. Ovaj model, dakle, polazi od na~ela da }e se imovinska prava transformisati pravnim poslovima u vidu direktne prodaje, aukcija ili javnih tendera. U pogledu za{tite prava tre}ih lica se nude mere za njihovo o~uvanje i balansiranje u vidu zakonske za{tite stanarskih prava (na odre|eno ili neodre|eno vreme), obezbe|enje alternativnih nepokretnosti i/ili uvo|enja prava pre~e kupovine za sada{nje nosioce prava kori{}enja. Ovaj model mo`e u relativno kratkom roku da donese znatna finansijska sredstva koja bi se zatim koristila za kompen-zaciona pla}anja biv{im vlasnicima, ali donosi, zbog orijentacije ka budu}nosti uz zanemarivanje pro{losti, kontroverze u pogledu ispravljanja nepravde koja predstavlja veoma bitan emotivni element kod korisnika ishoda – biv{ih vlasnika.

Konverzija bi podrazumevala pravni mehanizam po kom bi do{lo do pretvaranja prava kori{}enja u pravo svojine. Ovaj model se skoro isklju~ivo odnosi na prava na gra|evinskom zemlji{tu, razvijenom i nerazvijenom, dok se ne doti~e problematike stanarskih prava, posebno onih koja su zasnovana na ugovorima. Cilj ovog modela jeste pravno preoblikovanje kvazi-apsolutnih prava u pravo svojine. Konverzija se mo`e provesti bez obzira na pla}anje za ste~ena prava, ali i sa tim obavezama u izosima koji mogu varirati od upravnih taksi do naknade tr`i{ne vrednosti. U ovom smislu se ovaj model mo`e poistovetiti sa privatizacijom, uz razliku da se mo`e otkupiti samo imovina na kojoj se ve} ima odre|eno pravo. Sredstva prikupljena konverzijom mogu se koristiti za kompenzaciju starih vlasnika. Ovaj model trenutno postoje}a i priznata prava uzdi`e iznad ranije ukinutih i time mo`e izazvati dosta otpora, pre svega kod biv{ih vlasnika, ali predstavlja dobru alternativu za slu~ajeve gde ta sada{nja prava zaista imaju ve}u socijalnu te`i-nu od ranijih.

Restitucija u “~istom” obliku, za razliku od privatizacije i konverzije, za cilj ima pre svega ispravljanje nepravdi iz pro{losti. Model podrazumeva ponovno uspostavljanje prava svojine na imovini oduzetoj u nacionalizaciji. Prava tre}ih lica ostaju van fokusa pa`nje i podvrgavaju se posebnom re`imu eksproprijacije. Mere balansa bi mogle biti kompenzacija i za{tita stanarskih prava, poravnanja i naknade. Ovaj model se u emotivnom smislu nudi kao odli~an izbor u o~ima ranije o{te}enih, ali mu je imanentan rizik od dramati~nog reme}enja postoje}ih prava i izazivanja novih do`ivljaja nepravde, pa ~ak i do socijalnih nemira.

Izgleda da }e biti neophodno da se u praksi izna|e model koji bi pomirio sve interese. ^ini se da bi kombinacija restitucionog sa konverzionim modelom mogla najbolje da poslu`i ovoj svrsi. Pominjana kompenzacija, kao mera balansa za sve modele, ali i paralelno kori{}enje vi{e njih, se odnosi na razli~ite modele pla-}anja. To mogu biti direktne isplate u novcu, davanje imovine uporedive vredno-sti ili drugi transferi putem dr`avnih obveznica, hartija od vrednosti i sli~no. Jedno je sasvim sigurno – tro{kovi se mogu namiriti samo iz bud`eta.

Predlog nacrta Zakona o denacionalizaciji gradskog gra|evinskog zemlji{ta

S obzirom na ~injenicu da su predstavnici, u uvodu pomenutih institucija, za predmet nacrta imali gradsko gra|evinsko zemlji{te se o mogu}nostima i modelima za op{ti akt o restituciji ne}e zauzimati stav u tekstu koji sledi.

Nacrt, koji je samo radna osnova, sadr`i 62 ~lana i podeljen je na 9 poglavlja: I Predmet i na~ela

II Korisnici i obveznici denacionalizacije

• III    Restuticija biv{em vlasniku

• IV    Za{tita legitimnih prava tre}ih lica

• V    Izuzeci od restitucije

• VI    Kompenzacija

• VII    Mere obezbe|enja

• VIII    Procedura

• IX    Prelazne i zavr{ne odredbe

I

Prvo poglavlje kao predmet zakona defini{e denacionalizaciju gradskog gra-|evinskog zemlji{ta, koje je oduzeto na osnovu ili u vezi sa sprovo|enjem propisa o nacionalizaciji, sekvestraciji, konfiskaciji, eksproprijaciji i drugim aktima sa istim posledicama, a koji su doneti posle 9. marta 1945.

Osnovna na~ela obuhvataju pravo na svojinu, jedinstvo svojine ( superficies solo cedit ), za{titu prava tre}ih lica, jednak tretman i zabranu diskriminacije, posebne procedure za za{titu socijalno i ekonomski ugro`enih lica, pravnu sigurnost, efikasnost i minimiziranje tro{kova postupka.

Princip denacionalizacije je, prema ovom tekstu, restitucija uz kompenzaciju kao izuzetak.

Polje primene se odnosi i na posledice sprovo|enja akata koji su doneti od strane AVNOJ-a, DFJ, FNRJ i SFRJ i njihovih organa, a ukupno polaze od spiska koji sadr`i 39 zakona, uredbi i dekreta.

II

Korisnici denacionalizacije su biv{i vlasnici i njihovi naslednici. Formulacija je ciljano ostala {iroka da bi se pitanja mesta boravka u vreme oduzimanja i dr-`avljanstva ostavilo za kasnije re{avanje. U pogledu naslednika se nije po{lo od ograni~avanja, kao u hrvatskom modelu, ve} se upu}uje na pravila op{teg propisa o naslednim pravima, {to je dovelo do odre|enih neslaganja me|u autorima. Pravna lica }e trpeti isti re`im kao i u primerima iz uporednog prava – preduslov bi bio domicil u Srbiji u momentu oduzimanja imovine, kao i aktivnost u momentu stupanja na snagu.

Obveznik denacionalizacije je Republika Srbija i pravna lica koja su dr`aoci ove imovine u momentu stupanja na snagu zakona.

III

Restitucija se, kao op{ti princip, vr{i prema biv{em vlasniku ili njegovom na-sledniku, a kompenzacija }e se vr{iti kada restitucija nije mogu}a. Ranija pla}anja sa karakterom naknade se ne}e uzimati u obzir, ukoliko nisu prelazila 50% vred-nosti imovine u momentu oduzimanja. Upravne takse i porezi su isklju~eni, a imovina se vra}a bez tereta.

IV

Za{tita legitimno ste~enih prava tre}ih lica se daje zabranom restitucije na imovini na kojoj je neko lice steklo svojinu i/ili pravo kori{}enja. Pravo svojine se pre- te`no ti~e svojine na delovima nepokretnosti, naj~e{}e stanovima u zgradama. Za ovaj slu~aj je tako|e predvi|eno da }e se to pravo svojine na delu sa prate}im pravom kori{}enja na idealnom udelu u zemlji{tu pretvarati u “puno” pravo svojine uz kompenzaciju biv{em vlasniku. “Novi” vlasnik }e pla}ati konverziju prava kori{}e-nja u pravo svojine, pri ~emu su ponu|ena dva modela – naknada u celini, na rate ili pretvaranje iste u teret koji se izmiruje pri prvom pravnom poslu prenosa prava (prodajom, poklonom ili mortis causa) ili pla}anjem tro{kova nastalih novim premerom i upisom prava u javnim registrima. Izuzetak od za{tite jesu prava kori{}enja zasnovana na zemlji{tu koje nije privedeno nameni, a zemlji{te koje je, kao deo imovine preduze}a, prodato u postupku privatizacije se izuzima od denacionalizacije.

V

Izuzetke predstavljaju zemlji{ta koja su privedena nameni, a slu`e dr`avnom i javnom interesu i zemlji{ta koja su izuzeta iz ne~ije imovine u skladu sa propisima o eksproprijaciji, a naknada je pla}ena u odgovaraju}em iznosu. Ako zemlji{te oduzeto u skladu sa propisima o eksproprijaciji uz pla}anje naknade nije privedeno nameni onda se daje mogu}nost da se ono vrati biv{em vlasniku uz obavezu povra}aja iznosa naknade. Zemlji{te koje je vlasnik zave{tao ili poklonio dr`avi ili lokalnoj zajednici se tako|e ne}e restituisati, dok zahtevi za restituciju imovine koja je bila predmet me|unarodnih ugovora i ratifikacije ne}e priznavati.

VI

Ponu|eni oblici kompenzacije za slu~ajeve u kojima se restitucija ne}e vr{iti su: – nepokretnosti istog tipa i jednake vrednosti,

– akcije i udeli u kompanijama koje su u dr`avnom, punom ili delimi~nom vlasni{tvu,

– obveznice dr`ave,

– novac.

U pogledu iznosa se po{lo od iznosa vrednosti u momentu oduzimanja, koji se multiplikuje indeksom rasta cena. Takse i porezi su isklju~eni, a za implementaciju se predvi|a osnivanje Fonda za restituciju.

VII

Posebna za{tita se garantuje socijalno i ekonomski ugro`enim licima, kao manjinama, izbeglicama, invalidima i sl., a u vidu za{tite stanarskih i drugih ste-~enih prava.

VIII

Polaznu ta~ku u postupku }e predstavljati individualno podnet zahtev. Zahtev se podnosi Agenciji za restituciju koja bi trebalo da bude u direktnoj vezi sa ve} osnovanom za poslove restituisana crkava i verskih zajednica. Zahtev se sastoji od kopije akta o oduzimanju, dokaza svojstva biv{eg vlasnika i drugih dokumenata i dokaza koje podnosilac smatra relevantnim. Uvodi se obaveza organa uprave da ex officio pomognu podnosiocu da do|e u posed relevantnih dokumenata, ako ih on nema ili ne mo`e pribaviti. Kao posredni izvori dokaza mogu slu`iti javne knjige i arhivi. Rok je stipularan na dve godine od stupanja na snagu zakona, za podno{e-nje prijave, a na 12 meseci od podno{enja prijave za dono{enje odluke od strane nadle`nih organa. Odluke }e sprovoditi sudovi, organi uprave i javni registri.

Tako|e je predvi|ena primena Zakona o op{em upravnom postupku u proceduri. Predlo`eno je i osnivanje nezavisnog savetodavnog tela, kao mera balansiranja za korisnike i obveznike restitucije, ~ije bi se nadle`nosti i sastav definisali posebnim aktom.

IX

U zavr{nim i prelaznim odredbama se propisuje na~in procene imovine, pri-mena Zakona o obligacionim odnosima, svojini, naslednom pravu, porodi~nom i sustanarskom pravu. Propisana je i zabrana raspolaganja imovinom do okon~anja postupka, kao i stavljanje van snage ~lana 9. stav 2. Zakona o registraciji i prijavi oduzete imovine.

Plan implementacije

Aktivnosti doma}ih i stranih stru~njaka su bile propra}ene planom implementacije koji bi mogao, u kratkim crtama, predstaviti kako sledi:

Cilj 1. – Harmonizacija pravnog okvira

Mere za ostvarenje – Izrada nacrta; Ocena sada{njeg sistema propisa; Razvoj preporuka za amandmane drugih zakona.

Cilj 2. – Dono{enje zakona i akcionog plana

Mere za ostvarenje – Prezentacija uporednih re{enja i prakse; Razvijanje matemati~kog modela za ocenu ekonomske odr`ivosti; Dono{enje plana i zakona.

Cilj 3. – Osnivanje Agencije za restituciju i nezavisnog savetodavnog tela.

Mere – Izrada nacrta statuta; Razvoj i alokacija bud`eta; Izrada propisa o postupanju ovih tela; Izrada i uvo|enje standardizovanog postupka za obradu podnetih prijava.

Cilj 4. – Razvoj kapaciteta institucija

Mere – Obuka trenera za zaposlene; Izrada uputstva za postupanje.

Cilj 5. – Obave{tavanje javnosti

Mere – Medijska kampanja; Osnivanje informacionog odeljenja.

Zaklju~ak

Republika Srbija se, kao i mnoge druge zemlje pre nje, u tranziciji suo~ava i sa problematikom restitucije. Ovo su iskustvo imale i mnoge zemlje koje nisu pro-{le proces preorijentacije sa planske na tr`i{nu privredu, po raznim osnovama – Austrija je kroz restituciju izvr{ila i naknadu licima o{te}enim u vreme II Svetskog rata, Nema~ka je, dodatno, vr{ila restituciju u biv{em DDR-u. U ovom poslu je ostala usamljena, jer su druge dr`ave u tranziciji, na razli~ite na~ine ovaj bitni i te{ki zadatak obavile. Kao i svaka zakonodavna aktivnost, restitucija je komplikovan, te`ak i skup proces. Interesi koji su zastupljeni i suprotstavljeni velikog su intenziteta. Kako je vi{e puta u tekstu napominjano, treba ispraviti nepravdu iz pro{losti, a ujedno ne po~initi novu, a i ne dovesti dr`avu u ekonomski nepodno{ljivu situaciju. Govo-re}i sa pijedestala neutralnog, jer li~no, kao potomak proletera, nemam pretenzija prema bilo kojoj imovini, mogu samo da po`elim dovoljno mudrosti i sposobnosti onima koji }e se ovom temom baviti. Nesumnjivo postoji potreba i obaveza da se o{te}enima namire potra`ivanja, ali se mora na}i odgovaraju}a mera.