Мониторинг окружающей среды как система обеспечения экологической безопасности

Одним из ключевых и важных средств реализации государственной политики в области экологии являются ее информационное обеспечение, в том числе с помощью экологического мониторинга. Основным предназначением этих средств является обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях. Согласно Экологической доктрине Российской Федерации1 эффективная охрана окружающей среды связана, прежде всего, с необходимостью развития единой государственной системы экологического мониторинга на всей территории страны, совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие государственных органов, его осуществляющих, создание методологии экологического мониторинга Российской Федерации, а также технического и материального обеспечения деятельности системы такого мониторинга. Остановимся на некоторых правовых проблемах организации системы мониторинга окружающей среды, решение которых, на наш взгляд, существенно повысило эффективность управления природопользованием.

Методы и методология

В общем, методологическую основу исследования составляют общефилософские принципы диалектики и системный подход, а так же, специальные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой и системно-структурный. Особое место, как «инструменту» исследования, уделено сравнительно-правовому и системно-структурному методу благодаря котором мы сформулировали выводы, изложенные в заключении статьи.

Описание исследования

Во-первых, обратимся к правовой основе экологического мониторинга в России.

Нормативно правовое регулирование экологического мониторинга в России основано на обширной законодательной базе. Прежде всего, это Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ2, в котором предусмотрена Глава 10 «Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды)». Порядок осуществления государственного экологического мониторинга, организация и функционирование единой его системы предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 9 августа 2013 г. № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)»3. Специфика мониторинга окружающей среды в зависимости об объектов мониторинга предусмотрена различными нормативными правовыми актами, среди которых следует отметить следующие: Водный кодекс Российской Федера-ции4 от 03.06.2006 № 74-ФЗ, Земельный кодекс Российской Федерации5 от 25.10.2001 № 136-ФЗ, Лесной кодекс Российской Федера-ции6 от 04.12.2006 № 200-ФЗ, Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»7 от 31.07.1998 № 155-ФЗ, Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»8 от 24.07.2009 № 209-ФЗ, Закон РФ «О недрах»9 от 21.02.1992 № 2395-1 и др.

Как представляется большое разнообразие нормативных источников и подходов к осуществлению экологического мониторинга не совсем положительный момент для эффективного природопользования. На наш взгляд необходима унификация подходов к проведению экологического мониторинга в целях обеспечение достоверности и сопоставимости данных экологического мониторинга по отдельным объектам контроля, отраслям экономики и регионам страны. В будущем, это должно привести к созданию единой экологической информационной системы на общих подходах и принципах.

Во-вторых, важным моментом является обращение к понятию «экологического мониторинга» и содержанию, которое вкладывается в это понятие.

Законодатель в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»10 определяет государственный экологический мониторинг как комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.

Доктринальный подход в научной и учебной литературе определяет мониторинг окружающей среды как систему с набором разнообразных модулей, обеспечивающих сбор и обработку информации, полученной в выбранном пространственно-временном поле, дальнейшую интерпретацию материала, моделирование, прогноз и принятие управленческих решений [4, с. 22–23].

На наш взгляд, в законодательном определении экологического мониторинга акцент делается на наблюдении, оценке и прогнозе изменении окружающей среды, а в доктринальном понимании главным моментом является принятие оптимальных решений и управление важными для личности, общества и государства процессами, что более обосновано и правильно. Простое наблюдение и описание экологической ситуации без формулирования целей этой деятельности и включение в ее содержание принятия эффективных управленческих решений на основе полученной информации «выхолащивает» смысл и назначение мониторинга. Кроме того, формирование баз данных экологически значимой информации без современных технологий ее обработки для поддержки принятие решении не позволяет говорить об экологическом мониторинге как эффективном инструменте государственного управления в экологической сфере.

В этом плане абсолютно справедливы рассуждения В. С. Маликова, который отмечает, что «полученная в ходе реализации мониторинга информация служит для управления экологическими процессами, в первую очередь, путем планирования и реализации природоохранных мероприятий. Она также крайне важна для планирования рационального природопользования» [3, с. 23]. «…Анализ системы управления природопользованием и охраной окружающей среды вытекает из необходимости создания оптимальной системы управления, в которой мониторинг состояния окружающей среды выступает информационным компонентом, обеспечивающим всю систему управления необходимой информацией для принятия эффективных управленческих решений» [3, с. 33]. «…Таким образом, становится очевидным, что в системе современного природопользования важным элементом становится комплексный экологический мониторинг, осуществляемый с целью анализа и оценки происходящих изменений в биосфере, их прогноза и выработки рекомендаций для целей управления» [3, с. 37].

С учетом вышесказанного предлагаем закрепить в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 понятие государственного экологического мониторинга в следующей редакции:

«В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия: государственный экологический мониторинг как комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности и эффективного природопользования».

Кроме того, предлагаем п. 2 ст. 63.1. вышеуказанного закона дополнить тремя новыми задачами единой системы государственного экологического мониторинга, а именно:

• —    подготовка и поддержка управленческих решений по эффективному природопользованию с помощью новейших информационных технологий;

• —    организация автоматизированной фиксации превышения пороговых показателей негативно воздействующих факторов на окружающую среду для своевременного купирования экологических угроз;

• —    обеспечение экологической безопасности путем своевременного выявления и пресечения экологических правонарушений в целях привлечения к юридической ответственности виновных лиц и (или) ликвидации, возмещения, минимизации экологического вреда.

Применительно к выделенной нами последней задаче экологического мониторинга представляется важным обратиться к вопросу обеспечения экологической безопасности посредством наблюдений за состоянием профилактики правонарушений, анализа и прогнозирования причин и условий, способствующих совершению экологических правонарушений, а также оценки эффективности деятельности должностных лиц в указанной сфере. Здесь нам видится следующая проблема, как отмечается в юридической литературе, в рамках осуществления государственного экологического мониторинга должностные лица, его осуществляющие, не обладают правомочиями привлечения к юридической ответственности [1, с. 30].

На наш взгляд, для более эффективной охраны окружающей среды необходимо предоставить правовые основания должностным лицам, осуществляющим экологический мониторинг, по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.

В-третьих, необходимо формировать правовую базу, принципы и особенности проведения мониторинга окружающей среды на региональном уровне с учетом региональной экологической политики.

Региональный мониторинг отличается от общегосударственного не только масштабностью наблюдения, но и тем, что его задачи и приоритетные направления определяются с учетом экологических, экономических и социальных особенностей конкретной территории [2; 5]. Региональные системы экологического мониторинга создаются для получения информации о состоянии окружающей среды на территории крупных регионов государств. Помимо информации, которая передается на национальный уровень мониторинга, данные системы решают и специфические задачи, которые обусловлены особенностями природных объектов или техногенных воздействий на данных территориях [4, с. 87].

В науке выделяют три уровня управления окружающей средой макроуровень — государственное (федеральное) управление; мезоуровень — управление, осуществляемое на уровне субъекта федерации (регион, например. Воронежская область); микроуровень — управление охраной окружающей среды на уровне предприятий (в рамках внутрихозяйственной деятельности). Несомненно, границы уровней могут оказаться размытыми [3, с. 137].

Учитывая эти положения экологической науки для более эффективной охраны окружающей среды и природопользования целесообразно экологический мониторинг разделять по уровням (федеральный, региональный, локальный) объединив их в единую информационную среду обеспечения экологической безопасности.

Особенно актуально построение региональной системы экологического мониторинга для Челябинской области, учитывая высокую антропогенную нагрузку на окружающую среду в этом регионе из-за высокой индустриализации.

Считаем необходимым разработать и внедрить во внутрироссийскую действительность региональную систему экологического мониторинга Челябинской области Российской Федерации с учетом региональных особенностей с подготовкой соответствующей региональной нормативной базы для этого (например,

Закона Челябинской области «Об охране окружающей среды Челябинской области», включив в него главу, посвященную региональному мониторингу окружающей среды Челябинской области).

Структурно данная глава должна состоять из статей, регулирующих следующие аспекты мониторинга окружающей среды Челябинской области: понятие и задачи экологического мониторинга, компоненты системы экологического мониторинга, базы данных экологического мониторинга и обмен экологически значимой информацией, пороговые показатели обеспечения экологической безопасности Челябинской области.

По объектам контроля система экологического мониторинга Челябинской области должна структурно объединять и включать в себя наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, животного мира, недр.

Как нами было замечено выше, система экологического мониторинга, помимо информационно-технической и оценочно-прогностической составляющей должна в обязательном порядке включать аналитический блок поддержки принятия решений по обеспечению экологической безопасности.

В алгоритме управления экологической ситуацией исходным блоком является мониторинг, обеспечивающий качество управленческих решений в области корректировки экологической ситуации. Определение приоритетных целей базируется на принципе всесторонней обеспеченности принятия решений, реализация которого, в свою очередь, невозможна без действующей системы информационно-аналитического обеспечения на основе информационных технологий [3, с. 137]. Поэтому необходимо упорядочить алгоритмы обработки данных и доступа к таким данным. В системе должная содержаться качественная информация, т. е. особые требования должны предъявляться к ее открытости, оперативности, достоверности и полноте.

Способы получения такой первичной экологической информации разнообразны. В связи тотальной информатизацией общества, прежде всего, это могут быть разнообразные технические средства фиксации и анализа экологической ситуации. На сегодняшний день спектр возможных технических средств охраны окружающей среды достаточно разнообразен, от фотоловушек и беспилотных летательных аппаратов (используемых при охране национальных природных парков) до сложных систем мониторинга атмосферного воздуха, воды и почвы. Напрашивается необходимость объединения технических средств (в том числе и используемых экологическими активистами) в единую информационную среду, оснащенную современным программным обеспечением в целях онлайн мониторинга состояния окружающей среды. В связи с этим необходимы IT-технологии, которые бы позволили на основе анализа больших данных из различных источников определять, например, причину загрязнения атмосферного воздуха, выявлять незаконную вырубку леса, определять очаги возгорания лесных массивов даже при сильном задымлении и т. п.

Заключение

Подводя итоги вышесказанному, необходимо сделать следующие выводы. Интенсивное антропогенное негативное воздействие на окружающую среду и возникновение чрезвычайных ситуаций природного характера, ухудшающие экологическую ситуацию требуют постоянного мониторинга окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности.

Под государственным экологическим мониторингом предлагаем понимать комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности и эффективного природопользования. Для более эффективной охраны окружающей среды необходимо предоставить полномочия должностным лицам, осуществляющим экологический мониторинг, по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.

Считаем необходимым разработать и внедрить во внутрироссийскую действительность региональную систему экологического мониторинга Челябинской области Российской Федерации с учетом региональных природных особенностей и антропогенного влияния. Для регулирования этой системы необходимо подготовить и принять соответствующую региональную нормативную базу (например, Закон Челябинской области «Об охране окружающей среды Челябинской области», включив в него главу, посвященную региональному мониторингу окружающей среды Челябинской области). Для эффективного решения стоящих перед ней задач региональная система мониторинга должна объединяться в единую информационную среду, с подключением служб мониторинга и экологического контроля.