Мотивационный фактор управления муниципальными проектами

Одна из примечательных особенностей развития образовательной и управленческой сферы в настоящее время – это широкое распространение компетентностного подхода. Суть этого подхода выражена в десяти пунктах, сформулированных Л.О. Филатовой [1]. Мы позволим себе переструктурировать эти пункты, объединив их в два аспекта.

Структурный аспект:

• –    компетентность включает в себя навыковую и интеллектуальную «составляющую» образования (как общего, так и профессионального);

• –    в понятие компетентности входит не только когнитивная и операционально-технологическая «составляющие», но и этическая, мотивационная, поведенческая и социальная;

• –    компетентность включает результаты обучения (знания и умения), систему ценностных ориентаций, привычки и др.;

• –    компетентностный подход включает в себя идентификацию основных умений [2, с. 108–117].

Функциональный аспект:

• –    компетентность понимается как способность мобилизовать полученные знания, умения, опыт и способы поведения в конкретной ситуации, конкретной деятельности;

• –    компетенция описывает потенциал, который проявляется ситуативно, следовательно, может лечь в основу оценки только отсроченных результатов обучения;

• –    компетентностный подход появился из потребности в адаптации людей к постоянно меняющимся в производстве технологиям. Компетенция представляет собой способность менять в себе то, что должно измениться как ответ на вызов определенной ситуации с сохранением некоторого ядра образования (ценности, целостное мировоззрение);

• –    компетентности формируются в процессе обучения не только в школе, но и под воздействием окружающей среды, т. е. в рамках формального, неформального и внеформального образования;

• –    понятие «компетенции» – это понятие процессуальное, т. е. компетенции как проявляются, так и формируются в деятельности;

• –    в основе понятия компетентности находится идеология интерпретации содержания образования, формируемого «от результата» («стандарт на выходе») [3, с. 108–117].

Таким образом, компетенция – это основная характеристика личности, которая лежит в основе результативного и эффективного выполнения ею своей работы (научной, учебной, управленческой и т. д.). Компетентность представляет собой совокупность личностных характеристик, способностей, свойств, навыков и особенностей мотивации, которыми должны обладать люди для успешной работы в рамках определенных компетенций (типов задач) конкретной организации (отдела, департамента) в целом или отдельной должности.

Переходя непосредственно к компетентностному подходу в сфере государственного и муниципального управления, отметим, что эффективная работа государственных служащих предполагает освоение ими не одной, а нескольких компетенций. Одной из них является проектное управление , которое получает все более широкое распространение в сфере государственной службы. Эта тенденция освещается в публикациях С. Анисимова, С.П. Косарева, Ю.В. Кремневой и других авторов [4]. При этом акцентируется внимание на том, что проектное управление можно отнести к основным компетенциям государственных служащих (В.М. Захаров, А.Ф. Простов и Б.В. Гагарин) [5]. В предлагаемой статье ставится задача расширить данный аспект исследования и дать более полную характеристику проектного управления как важнейшей компетенции государственных служащих.

Применительно к государственной службе проект можно определить как комплекс взаимосвязанных работ, направленных на достижение запланированной цели и имеющих неповторяющийся характер. При этом проекты должны соответствовать следующим показателям:

• –    невозможность достижения заявленных в проекте результатов в ходе текущей деятельности;

• –    инновационность или уникальность результатов;

• –    достаточная сложность выполнения, что требует планирования и контроля реализации на основе межведомственного взаимодействия;

• –    достаточно высокий уровень рисков выполнения проекта;

• –    ограниченность ресурсов (временных, материальных и т. д.);

• –    процесс реализации мероприятий, предусмотренных проектом, связан с получением дополнительного эффекта (повышение результативности работы, экономия ресурсов и др.);

• –    исключительный характер результатов данного проекта.

Деятельность, направленная на разработку и реализацию проектов, может быть названа проектной . Поскольку проектная деятельность имеет, как правило, совместный характер, то ее осуществление требует определенной координации, управления.

Управление проектами может осуществляться как самостоятельно, так и в составе программно-целевого управления [6]. Введение проектного управления продиктовано необходимостью повышения эффективности регионального и муниципального управления посредством рационального использования и развития его компетентностного потенциала [7].

Принципиально важно отметить, что проектное, программно-целевое, стратегическое управление - это не только разновидности целеориентированного управления, но и определенные его стадии, ступени, взаимосвязанные не только в содержательном, но и в пространственновременном отношении [8]. Не менее важно и то, что такая взаимосвязь получила организационно-практическое воплощение в «белгородской модели» проектного управления на региональном и муниципальном уровнях.

Проектная деятельность в органах исполнительной власти области планируется в рамках государственных региональных программ области. С этой целью в планах реализации государственных программ, наряду с мероприятиями, планируются проекты. Каждый проект направлен на соответствующий показатель государственной программы. Показатели госпрограммы коррелируются с показателями Стратегии социально-экономического развития региона.

Таким образом, нынешняя система планирования и управления в органах власти Белгородской области имеет следующую иерархию: «стратегия - государственная программа - портфель проектов - проект - задачи». На каждой ступени данной иерархии руководителями всех уровней управления используются различные инструменты управления и принимаются соответствующие управленческие решения. В указанной структуре управления определена иерархия полномочий и ответственности. Во главе стоит губернатор области, осуществляющий стратегическое управление. Заместители губернатора и начальники департаментов правительства области являются ответственными за реализацию государственных программ. Начальники управлений являются держателями портфелей проектов. Сфера полномочий начальников отделов - проекты, исполнителей - конкретные задачи [9].

Аналогичная структура полномочий и ответственности внедрена также для управления муниципальными проектами. Руководство стратегией муниципального развития осуществляет глава администрации городского поселения или муниципального района, руководство целевыми программами - начальники департаментов, руководство портфелями проектов - начальники управлений, руководство отдельными проектами - начальники отделов, решением соответствующих задач - сотрудники [10, с. 197-200].

Следует отметить, что иерархическая структура уровней целеориентированного управления не означает жесткой и тем более исключительной закрепленности отдельных уровней к иерархической структуре. Управленческие задачи могут ставиться и решаться безотносительно к проектам, а проекты в свою очередь - безотносительно к целевым программам и стратегиям. То же самое можно сказать о соотношении стратегий, целевых программ, проектов и т. д. Но поскольку рассматриваемые виды (уровни) целеориентированного управления могут относиться к одним и тем же объектам и достижению одних и тех же конечных целей, то возникает необходимость их функционального и структурного упорядочивания. Таковы особенности проектного управления, т. е. по отношению к другим видам целеориентированного управления.

Особенности и проблемы управления государственными и муниципальными проектами в контексте реализации компетентностного подхода исследованы с нашим участием посредством проведения социологического опроса среди муниципальных служащих Белгородской области [11]. Цель проведения - социологическая оценка реального состояния и проблем управления муниципальными проектами в регионе. Как выяснилось, наиболее распространенные виды проектных заданий, полученных респондентами, - это разработка программ и составление планов. Сравнительно меньше тех, кто занимается разработкой прогнозов и подготовкой нормативноправовых актов. Остальные виды проектных заданий имеют значительно меньший удельный вес в составе проектной деятельности муниципальных служащих. При этом не обнаружено зависимости между видами выполняемых проектных заданий, с одной стороны, и полом, возрастом, стажем работы в муниципальных органах, с другой стороны. Вместе с тем имеются расхождения в разрезе муниципальных районов, которые объясняются, скорее всего, структурно-функциональными различиями внутри выборочной совокупности.

Проведенный нами анализ проектной документации, а также должностных инструкций показал, что, несмотря на наличие проектных офисов и довольно высокую долю муниципальных служащих (более 90 %), повысивших свою квалификацию по программам управления проектами, в большинстве случаев в должностных инструкциях работников муниципальных администраций отсутствует даже упоминание о проектной деятельности. На вопрос «Имеется ли в Вашей должностной инструкции термин «проектное управление?» утвердительно ответили лишь 36 % участников опроса, 53 % заявили об отсутствии в ней данного понятия, 7,5 % затруднились с ответом. Таким образом, на уровне официального (легитимного) закрепления обязанностей проектная деятельность не фигурирует [12, с. 51-62]. Она еще не стала объектом имплементации, т. е. официального включения в структуру должностных обязанностей муниципальных служащих.

В целом напрашиваются два вывода:

• –    проектные задания и обеспечивающие мероприятия, ресурсы не всегда и не везде доводятся до непосредственных исполнителей;

  – проявляется тенденция смещения проектного управления к традиционному, когда исполнители акцентируются на выполнении мероприятий, не всегда имея представления о целях и задачах, на достижение и решение которых они направлены (или должны быть направлены).

Важным фактором, обеспечивающим эффективное управление проектами, является целеполагание, соответственно, хорошая осведомленность исполнителей о целях и задачах проекта, контрольных точках, а также имеющихся в распоряжении ресурсах. Для выявления уровня осведомленности участников проектного управления об основных параметрах реализуемого ими проекта нами был задан ряд вопросов, ответы на которые показали, что лишь 43 % опрошенных хорошо знают цели и задачи проекта, 17 % заявили, что осведомлены о них «в общих чертах», а 13 % – не имеют представления. Аналогичным образом распределились ответы в отношении осведомленности о мероприятиях и ресурсах, связанных с реализацией проекта: 47 % респондентов хорошо осведомлены о данных мероприятиях, 15,5 % знают их «в общих чертах», а 13,5 % ничего о них не знают. Ненамного лучше обстоит дело со знанием результатов, ожидаемых от реализации проектов: 50,5 % опрошенных хорошо осведомлены об ожидаемых результатах; 12 % знают «в общих чертах»; 14,5 % о них не знают [13].

В ходе социологического исследования акцентировался также ценностный аспект характеристики проектного управления. Обратимся к ответам респондентов на вопрос «Как Вы относитесь к самой идее внедрения проектного управления в муниципальных органах?». Возможны, на наш взгляд, четыре варианта отношений: энтузиастское, рациональное, критическое, скептическое. Для их идентификации были определены соответствующие индикаторы (см. таблицу 1).

Таблица 1 – Типы и индикаторы ценностного отношения к проектному управлению

Типы	Индикаторы
Энтузиастский	Считаю его необходимым и требующим незамедлительного внедрения
Рациональный	Все зависит от конкретной ситуации
Критический	Считаю его необходимым, но невостребованным в нынешних условиях
Скептический	Считаю его бесполезным

Судя по полученным данным, в ценностном отношении к проектному управлению преобладает рациональный вариант (отметили 38,5 % опрошенных). Сравнительно ниже показатели значимости и распространенности у энтузиастского варианта (21,0 %), критического варианта (12,5 %) и скептического (5,5 %). Вместе с тем каждый четвертый-пятый из опрошенных затруднился с определением своего мнения, что естественно с учетом участвующих в проектной деятельности (75–80 %).

Отметим также, что проявляются определенные различия в ценностном отношении к проектному управлению в зависимости от пола и возраста респондентов, стажа их профессиональной деятельности. Среди мужчин сравнительно больше «критиков» и «скептиков», среди женщин – «рационалистов». Чем старше респонденты, тем сильнее критический и скептический настрой.

В ходе проведенного исследования респондентам было задано несколько вопросов, относящихся к компетентности руководителей муниципальных проектов, к их качествам, стилю руководства. Стиль руководства – один из основных критериев, отличающих проектное управление от традиционного (функционального). Большинство исследователей, рассматривающих этот критерий, склонны считать, что проектному управлению в наибольшей степени соответствует демократический стиль руководства [14, с. 71–76]. Для того чтобы убедиться в правомерности такого мнения, мы предложили нашим респондентам определить, какой стиль руководства в рамках проектной деятельности способствует успешному решению поставленной задачи?

Сразу же заметим, что для оценки были предложены как традиционные (классические) стили руководства – авторитарный, демократический, либеральный, так и нетрадиционный – ситуативный стиль руководства, в котором могут совмещаться в той или иной пропорции элементы традиционных стилей в зависимости от особенностей ситуации. Характерно то, что треть опрошенных понимает данное обстоятельство и отдает предпочтение именно ситуативному стилю руководства. Вместе с тем в оценках респондентов преобладает демократический стиль руководства, на что указывает половина опрошенных. Заметно меньше сторонников авторитарного стиля руководства и тем более либерального стиля.

Обращают на себя внимание также «межмуниципальные» различия в предпочтениях респондентов. Демократический стиль руководства имеет сравнительно больше сторонников среди участников проектной деятельности в большинстве муниципалитетов, авторитарный и либеральный стили руководства соответственно получили меньшее распространение.

Результаты исследования мнения респондентов, да и сама практика управления муниципальными проектами, успех этого вида деятельности существенным образом зависят от ее руководителя, от его релевантных качеств. Респондентам было предложено дать ответ на вопрос о том, каким основным требованиям должен удовлетворять руководитель проекта?

Выделяются четыре требования к руководителям проектов, которые можно оценить как основные. Это - профессионализм, управленческий опыт, образованность и организаторские способности. Приоритетность данных качеств признается респондентами из всех обследованных муниципальных районов. Вторые места, если воспользоваться термином «место», занимают (по значимости и востребованности) «умение учитывать интересы разных социальных групп», «справедливость» и «коммуникабельность». Сравнительно менее востребованы, по мнению опрошенных, «отстаивание интересов населения», «активная гражданская позиция», «социальная ответственность» [15]. Это мнение, конечно же, вызывает возражение, поскольку оно отводит последние места тем качествам, которые выражают смысл деятельности муниципальных служащих, их высокую общественную миссию.

Мы не склонны атрибутировать респондентам исключительно прагматические установки в отношении собственной работы и работы своих коллег. Следует, на наш взгляд, принять во внимание тот факт, что такие качества, как «отстаивание интересов населения» или «активная гражданская позиция» трудно идентифицировать и измерить по сравнению с качествами «профессионализм», «коммуникабельность» и т. п. Наши предпочтения в данном случае смещаются в сторону того, что известно и понятно, нежели в сторону того, что малоизвестно и малопонятно.

Роль руководителя в обеспечении условий для успешной проектной деятельности проявляется в разных формах, в том числе - прямой и косвенной. К одной из таких косвенных форм управленческого воздействия можно отнести содействие формированию благоприятного морально-психологического климата в коллективе. Две трети респондентов уверены в том, что морально-психологический климат в организации в целом и ее отдельных подразделениях способствует успешному выполнению проектных заданий. Каждый восьмой из опрошенных дал неуверенный ответ «способствует, но недостаточно». Незначителен процент сомневающихся («мало способствует») и скептиков («не способствует»).

Качества руководителей муниципальных проектов в основном соответствуют предъявляемым требованиям. Сравнительно меньшее соответствие отмечено по критериям «операциональ-ность» и «учет вероятных последствий реализации проектов».

В процессе проектного управления могут возникать определенные проблемы, своевременное распознавание и разрешение которых становится важной предпосылкой совершенствования управленческой деятельности. Эти проблемы могут быть связаны: с нарушениями технологических требований, усложнением и «обюрокрачиванием» организационных структур, недостаточным ресурсным обеспечением, неадекватным стилем руководства, кадровой необеспеченностью и возможными позиционными конфликтами, недостаточным уровнем мотивации, неадекватным восприятием проектных целей, статусной неопределенностью участников проектной деятельности.

Среди указанных проблем выделяются две, наиболее актуальные. Это ресурсная необеспеченность проектов и недостаточная мотивация сотрудников. Эксперты выделяют также «слабый контроль за выполнением проектных заданий», «кадровую необеспеченность проектного управления» и «информационную необеспеченность проектного управления». Сравнительно менее актуальны проблемы «нарушения баланса проектных и функциональных заданий», «отсутствия системности внедрения проектного управления», «межуровневой нестыковки проектных заданий», «“обюрокрачивания” организационных структур». Как это ни парадоксально, меньше всего проблем возникает с «многоначалием» и «подменой» проектных целей средствами их достижения» [16].

Следует заметить, что руководители структурных подразделений более лояльно оценивают реальное состояние управления муниципальными проектами. Скорее всего, это связано с тем, что они сами управляют этими проектами и отчасти склонны «выдавать желаемое за действительное». Во всяком случае, это видно по показателям «нарушение “правил игры”» и «слабый контроль за выполнением проектных заданий». Проблематичность соблюдения второго из этих показателей акцентирована половиной экспертов и только каждым 12-м из опрошенных руководителей. Оптимальный вариант практики управления муниципальными проектами - достижение баланса экспертных и рефлексивных оценок.

Выводы . 1. Существенная особенность компетентностного подхода к государственному управлению - нацеленность на эффективность управленческой деятельности, что достигается посредством мобилизации потенциала государственных служащих, включающего их знания, умения, навыки, ценностные установки, мотивы и личностные качества. В основе эффективного выполнения работ лежат соответствующие компетенции, в том числе такая компетенция, как проектное управление, определяемое как комплекс взаимосвязанных работ, направленных на достижение запланированной цели и имеющих неповторяющиеся характеристики.

• 2.    Доля служащих, непосредственно участвующих в проектной деятельности, колеблется от 50 % до 78 % в отдельных муниципалитетах и их подразделениях. Наиболее распространенные виды проектных заданий – это разработка программ и составление планов. Сравнительно меньше тех, кто занимается разработкой прогнозов и подготовкой нормативно-правовых актов. При этом в большинстве случаев в должностных инструкциях работников муниципальных администраций отсутствует даже упоминание о проектной деятельности.

• 3.    Только половина муниципальных служащих достаточно хорошо осведомлена о целях и задачах муниципальных проектов. Проектные задания и обеспечивающие мероприятия, ресурсы не всегда и не везде доводятся до непосредственных исполнителей. Проявляется тенденция смещения проектного управления к традиционному (функциональному). В ценностном отношении к проектному управлению преобладает прагматический вариант.

• 4.    Успешность управления муниципальными проектами существенным образом зависит от их руководителей, их качеств. Проектному управлению в наибольшей степени соответствует демократический стиль руководства. Выделяются четыре требования к руководителям проектов, которые можно оценить как основные. Это – профессионализм, управленческий опыт, образованность и организаторские способности. Успешному выполнению проектных заданий способствует морально-психологический климат в организации в целом и ее отдельных подразделениях.

• 5.    В процессе управления региональными и муниципальными проектами могут возникать определенные трудности (проблемы), связанные прежде всего с недостаточным ресурсным обеспечением, ограниченной мотивацией, а также имплементацией проектной деятельности.

• 6.    Управление региональными и муниципальными проектами – один из видов целеориентированного управления, которое получило целостное выражение в органах государственного и муниципального управления Белгородской области в единой связке «стратегия – целевая программа – проект».

Ссылки и примечания:

• 1.    Полькина С.Н. Компетентностный подход как методологическая основа обновления содержания образования [Электронный ресурс]. URL: psihdocs.ru/kompetentnostnij-podhod-kak-metodologicheskaya-osnova-obnovlen.html (дата обращения: 26.05.2020).

• 2.    Тюрикова С.А. Технологическое обеспечение развития коммуникативных универсальных учебных действий у учащихся 5–7 классов средствами иностранного языка [Электронный ресурс] // Науковедение : интернет-журнал. 2014. № 4 (23). С. 108–117. URL: https://naukovedenie.ru/PDF/108PVN414.pdf (дата обращения: 26.05.2020).

• 3.    Там же.

• 4.    Анисимов С., Анисимова Е. Управление проектами. Российский опыт. СПб., 2006. 240 с. ; Косарин С.П. Инновационные проекты в сфере государственного и муниципального управления // Муниципальная академия. 2016. № 1. С. 60–63 ; Кремнева Ю.В. Проблемы развития проектного управления в России: социологический подход : дис.... канд. социол. наук: 22.00.08. Н. Новгород, 2005. 157 с.

• 5.    Данакин Н.С., Захаров В.М. Теоретические и технологические основы компетентностного подхода к государственному и муниципальному управлению : монография. Белгород, 2019. 270 с. ; Простов А.Ф., Гагарин Б.В. Компетентность и социальная экспертиза проектов // Компетентность. 2012. № 6 (97). С. 4–9.

• 6.   Грашина М.Н, Дункан В.Р. Основы управления проектами. СПб., 2006. 204 с. ; Захарова О.Н. Практика применения

  проектного управления в администрации города Белгорода: опыт и перспективы // Муниципальный мир. 2013. № 1–2. С. 59–65 ; Мазур И.И., Шапиро В.Д., Ольдерогге Н.Г. Управление проектами. М., 2007. 960 с. ; Товб А.С., Ципес Г.П. Управление проектами: стандарты, методы, опыт. М., 2005. 240 с.

• 7.    Захаров В.М. Реновационная система воспроизводства профессионального потенциала государственного и муниципального управления в регионе : дис.... д-ра социол. наук. Орел, 2016. 427 с.

• 8.    Захаров В.М. Реновационная система воспроизводства профессионального потенциала как условие обеспечения эффективности регионального управления : монография. Белгород, 2016. 323 с.

• 9.    Захаров В.М. Там же.

• 10.    Боженов С.А., Глазкова Л.А. Особенности управления муниципальными проектами // Фундаментальные основы инновационного развития науки и образования : сборник статей VII Междунар. науч.-практ. конф., 23 апреля 2020 г. Пенза, 2020. С. 197–200.

• 11.    Исследование проводилось в муниципалитетах Белгородской области. Опрошено 320 респондентов. Объем выборки в расчете на общее число муниципальных служащих Белгородской области (генеральную совокупность) составляет 7 %, погрешность выборки 6 %.

• 12.    Турьянский В.А. Актуальные проблемы управления региональными и муниципальными проектами на примере Белгородской области / / Инновации в АПК: проблемы и перспективы. 2017. № 2 (14). С. 51–62.

• 13.    Турьянский В.А. Там же ; Он же. Повышение социально-технологической культуры проектной деятельности муниципальных служащих // Социально-гуманитарные знания. 2017. № 11. С. 337–342.

• 14.    Пехова Н.Ю. Компетентность в управлении муниципальными проектами / / Перспективы науки. 2011. № 11 (26). С. 71–76.

• 15.    Попов А.А. Влияние общественных организаций на развитие местного самоуправления: социально-управленческие механизмы : дис.... канд. социол. наук. Орел, 2014. 236 с.

• 16.    Захаров В.М. Реновационная система воспроизводства … : дис.... д-ра социол. наук.

Редактор: Хорева Людмила Николаевна Переводчик: Бирюкова Полина Сергеевна