Муниципальное нормотворчество: теория и практика

Нормативные муниципальные правовые акты играют большую роль в сфере муниципальных правоотношений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет систему муниципальных правовых актов, к которым относятся:  1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с данным ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации.

Вместе с тем, муниципальные правовые акты имеют различную юридическую силу. Устав муниципального образования и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан) занимают особое место в системе муниципальных правовых актов. Они являются непосредственно действующими актами высшей юридической силы и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения, а также по вопросам реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

При принятии нормативного акта необходимо соблюдать следующие принципы: 1) конституционность и законность муниципальной нормотворческой деятельности; 2) демократизм муниципальной нормотворческой деятельности; 3) профессионализм субъектов муниципальной нормотворческой деятельности; 4) научно обоснованный характер муниципальной нормотворческой деятельности состоит в целесообразности учитывать достижения правовой науки, данные исследований; 5) системность муниципальной нормотворческой деятельности предполагает согласованное принятия нормативных правовых актов муниципального образования; 6) связь муниципальной нормотворческой деятельности с правоприменительной практикой; 7) открытость (гласность) и доступность результатов муниципальной нормотворческой деятельности. Гласность заключается в том, что все принимаемые нормативные правовые акты подлежат опубликованию в средствах массовой информации или должны доводиться иным способом до сведения населения муниципального образования; 8) принцип планирования муниципальной нормотворческой деятельности состоит, прежде всего, в связи муниципальной нормотворческой деятельности с ее проектным обоснованием. Планирование дает возможность избежать непродуманного нормотворчества, устранить ненужное дублирование и сконцентрировать усилия, согласовать планы работы органов местного самоуправления, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки проектов документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.

В юридической литературе уже имеется немало исследований, посвященных муниципальным правовым актам. Однако есть все основания полагать, что вопросы разработки и реализации муниципальных правовых актов будут привлекать ученых и в дальнейшем, поскольку много спорных моментов, не получивших своего однозначного разрешения. В частности, это определение пределов муниципального нормотворчества. Нормотворчество местного самоуправления рассматривается как один из основных видов правотворчества в Российской Федерации. При этом подходы к пониманию муниципального нормотворчества различны. Органы местного самоуправления вправе осуществлять собственное правовое регулирование в различных сферах: налоговой, бюджетной, управления муниципальной собственностью и т.д., но при этом не должны превышать свои нормотворческие полномочия, использовать терминологию, известную российскому законодателю и пр. В этой связи можно сделать вывод о недооценке роли и значения муниципального нормотворчества, поскольку Конституция РФ закрепила принцип самостоятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 12). Положение, в котором оказываются органы местного самоуправления, не позволяет им реализовать свой нормотворческий потенциал, в основном муниципальные правовые акты дублируют положения законодательства и принимаются по вопросам, которые строго определены в законах, при этом, не проявляя собственной инициативы.

Низкий уровень подготовки специалистов, непосредственно занимающихся разработкой проектов муниципальных правовых актов, особенно в сельских поселениях, является еще одной проблемой муниципального нормотворчества. У юристов органов местного самоуправления должна быть более высокая юридическая квалификация, чем на любом другом уровне. Однако в реальности все далеко не так. Этим объясняется низкий уровень юридической техники актов: орфографические, грамматические ошибки, опечатки, нарушения нумерации статей, внутренние противоречия в тексте акта, дублирование норм.

Одним из способов решения обозначенных выше проблем является содействие органам местного самоуправления при осуществлении нормотворческой деятельности со стороны органов юстиции, прокуратуры, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи целесообразным является рассмотрение вопроса о систематическом проведении совместных совещаний представителей федеральных и региональных органов государственной власти, органов прокуратуры и глав муниципальных образований по проблемам нормотворческой деятельности муниципальных образований.