Муниципальное управление отраслями городского хозяйства как вид социального управления

Муниципальное (городское) хозяйство – это сложный комплекс инженерной и транспортной инфраструктуры, взаимосвязанной и созданной с одной целью – удовлетворить потребности населения в бытовых услугах. Принято делить инфраструктуру муниципального образования еще и на объекты социальной и градообслуживающей сферы. Она обеспечивает жизнедеятельность населения. Учреждения и объекты социальной сферы могут быть отнесены к городскому хозяйству лишь условно (как имущественные комплексы, требующие обслуживания). Городам необходимы хорошо развитые предприятия и коммуникации ресурсоснабжения, общественный транспорт и дорожные сети. В больших городах, особенно мегаполисах с миллионной численностью населения и громадной территорией, предприятия и организации городского хозяйства должны предоставлять больше услуг не только в абсолютных цифрах, но и в пересчете на одного клиента, что вызвано рядом факторов: повышенная этажность крупных городов требует расширения лифтового хозяйства; рост потребления электроэнергии вследствие закачки на верхние этажи водных и теплоресурсов (необходимость сооружения технических этажей); многообразие видов транспорта и т.д.

По классификатору отраслей народного хозяйства городское хозяйство относится к непроизводственной сфере. В соответствии с содержанием термина «городское хозяйство» в его состав входят общественно-значимые виды хозяйственной жизни города, к которым относятся следующие отрасли и комплексы:

• -    жилищного хозяйства, включая системы технического и санитарного содержания жилищного фонда, системы текущего и капитального ремонта жилых зданий;

• -    водоснабжения и канализации жилого и нежилого фонда города;

• -    коммунальной энергетики, включая тепло-, газо-, электроснабжение городов и населенных пунктов;

• -    благоустройства городской территории, включая дорожное хозяйство;

• -    санитарной очистки, уборки и утилизации бытовых отходов и мусора;

• -    садово-паркового хозяйства, содержания малых архитектурных форм, водоемов, пляжей и других городских объектов;

• -    городского пассажирского транспорта и организации транспортных потоков;

• -    городского (муниципального) строительства и реконструкции жилых и нежилых объектов на основе городского заказа;

• -    регулирования частного сектора в строительстве и ремонтно-строительном производстве;

• -    градостроительного регулирования и землеустройства;

• -    управления городским имуществом, включая городские информационные системы и пр.

Итак, городское хозяйство включает транспортную инфраструктуру (дороги, транспорт, транспортные предприятия) и инженерную (сети и предприятия снабжения города ресурсами, жилой и нежилой фонды, благоустройство, освещение, водоотведение, озеленение, санитарная очистка и др.).

Главные признаки элементов системы городского (муниципального) хозяйства - это роль, место и степень участия их в удовлетворении общественных потребностей.

Исходя из этого, в ней выделяют подсистемы:

• -    органы местного самоуправления;

• -    муниципальные организации - предприятия и учреждения (их продукция и услуги целиком направлены на удовлетворение потребностей жителей муниципального образования);

• -    организации других форм собственности (они реализуют лишь часть потребностей населения муниципальных образований).

Муниципальные предприятия, которые принадлежат городу (муниципалитету, местному сообществу), свою продукцию и прибыль предоставляют в общественное пользование.

Немуниципальные предприятия и учреждения принимают участие в удовлетворении общественных потребностей либо добровольно (нормативно или законодательно на них накладываются определенные обязанности), либо принудительно.

Администрации поселений регулируют деятельность предприятий всех форм собственности в интересах населения.

Основу городского хозяйства в настоящее время составляет, в первую очередь, муниципальная собственность. Муниципальная собственность имеет две особенности. Первая - она выступает основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, гарантирует управляемость городским хозяйством и муниципальным образованием в целом. Вторая - она рассматривается как основной инструмент социальной защиты и поддержки населения города. Это позволяет поддерживать определенные социальные стандарты жизни людей, облегчать существование незащищенным слоям населения посредством предоставления муниципального жилья, услуг детских и образовательных учреждений, определенных льгот при оплате коммунальных услуг, целевых выплат нуждающимся.

Необходимо обеспечить условия для осуществления управления собственностью муниципальных образований, используя весь набор административных методов. Для этого требуется исполнять законы Российской Федерации и конкретного субъекта РФ, нормативно-правовые акты данного муниципального образования, то есть основополагающие документы трех уровней социального управления в федеральном государстве. В субъект-объектных отношениях процесса управления муниципальным (городским) хозяйством использование полноты набора административных методов определяется степенью свободы объекта управления, которая, в свою очередь, зависит от его формы собственности. С нашей точки зрения, муниципальные унитарные предприятия обладают чересчур большой свободой действий и фактической независимостью в хозяйственной деятельности от своих учредителей - владельцев муниципальной собственности, то есть переданного им в хозяйственное ведение имущества (недвижимости, оборудования, транспорта и т.п.), тем более что многие МУП убыточны.

Следует отметить, что линейные и линейно-функциональные схемы руководства (прямое подчинение сверху вниз), в которых управляющее воздействие исходит из соответствующих администраций, более подходят для управления муниципальной собственностью, тем более что это входит в хозяйственные полномочия главы муниципального образования, который (не будучи специалистом в различных сферах городского хозяйства) по принципу распределения обязанностей возлагает эти функции на своих компетентных заместителей, осуществляющих юридический, организационно-технический и хозяйственный контроль деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Конкретно же работой муниципальных организаций должны заниматься различные управления, комитеты, отделы (и т.д.) местных администраций, то есть их структурные подразделения, которые могли бы осуществлять функциональное управление в конкретной области деятельности этих предприятий. Отметим, что в структуре местных исполнительных органов власти подразделения, занимающиеся вопросами управления муниципальными унитарными предприятиями, как правило, отсутствуют.

Целью муниципального управления городским хозяйством является обеспечение закрепленных стандартов и нормативов обслуживания населения:

• п редоставление жилищно-коммунальных услуг;

• с одержание и ремонт жилищного фонда;

• н адежность и бесперебойность функционирования инженерной инфраструктуры;

• у стойчивая работа городского транспорта, общегородских коммуникаций, коммунальных объектов, сфер бытового обслуживания населения, торговли, общественного питания;

• с троительство и реконструкция зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования;

безопасность функционирования всех систем жизнеобеспечения.

Принципы муниципального управления системой городского хозяйства, обозначенные ниже, и их соблюдение составляют непременное условие эффективного управления. Это принципы:

• к омплексности, сбалансированности и взаимоувязки отдельных подсистем городского хозяйства;

• о беспечения бесперебойности, надежности, безопасности и устойчивости функционирования систем жизнеобеспечения;

• р ационального разделения функций и ответственности;

• к омплексного учета социально-экономических и градостроительных факторов;

• р азвития самоуправления граждан и общественного участия субъектов хозяйствования; конкурентности;

• с огласованности вопросов развития городского хозяйства с общей стратегией социальноэкономического развития муниципального образования;

• с одействия развитию самоуправления в многоквартирных жилых домах;

• о рганизации и застройки территории;

• м униципально-частного партнерства, развития конкуренции;

• п риоритетности социальных целей;

взаимовыгодного взаимодействия на основе государственно-частного и муниципальночастного партнерства.

Необходимо также отметить наличие в большинстве отраслей городского хозяйства государственных, муниципальных и частных субъектов деятельности, что следует учитывать при анализе управления сферой городского хозяйства. Органы муниципальной власти, в функции которых входит ответственность за организацию предоставления населению и бизнесу соответствующих муниципальных услуг, должны направлять свои усилия на создание условий для эффективной деятельности субъектов всех форм собственности. Для этого муниципальная власть использует финансово-экономические, административные, правовые, инновационные методы управления и регулирования. Поэтому при исследовании таких подсистем необходимо учитывать:

• -    то место, которое данная подсистема занимает в общей системе управления городом и ее взаимосвязи с другими подсистемами городского хозяйства;

• -    то место, которое данная подсистема занимает в системе отраслевого управления;

• -    взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами различных организационноправовых форм хозяйствования;

• -    правовые, административные, экономические и иные механизмы воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.

Выработка наиболее эффективной схемы муниципального регулирования деятельности отдельных подсистем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий и взаимодействия с органами государ- ственной власти, а также взаимодействия с субъектами хозяйствования, населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием самоуправления граждан по месту жительства. В связи с этим представляется справедливым мнение: «Местное самоуправление как низовой уровень власти пока еще не достигло того уровня развития, когда можно ощутить его высокие позитивные результаты» [1, с. 4].

Уровень городского хозяйства определяется комплексом количественных и качественных показателей степени развития городского хозяйства:

• -    объемом услуг, оказываемых населению;

• -    спросом и предложением на рынке услуг;

• -    уровнем потребления услуг на одного человека;

• -    приростом мощностей предприятий и организаций городского хозяйства;

• -    вводом жилья на одного человека;

• -    средней жилищной обеспеченностью на одного человека;

• -    качеством услуг, оказываемых каждой подотраслью городского хозяйства;

• -    уровнем использования производственных мощностей;

• -    степенью внедрения инноваций, ресурсосберегающих технологий;

• -    эффективностью труда, уровнем его механизации, автоматизации и компьютеризации;

• -    степенью развития конкуренции;

• -    уровнем развития рынка муниципальных услуг.

Помимо учета количественных и качественных показателей уровня развития городского хозяйства при анализе необходимо исследовать особенности городского хозяйства, влияющие на основные характеристики и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы. К числу таких особенностей можно отнести:

• -    зависимость объемов производства от объемов потребления услуг;

• -    сочетание услуг личного, коллективного и общественного характера;

• -    высокие требования к бесперебойности и надежности предоставляемых услуг;

• -    наличие естественных технологических монополий по одним услугам и конкурентной среды по другим;

• -    необходимость регулирования деятельности предприятий;

• -    разнообразие форм собственности;

• -    высокую стоимость основных фондов из-за наличия резервных мощностей.

Прямая зависимость объемов производства от объемов потребляемых услуг осложняет организацию работы коммунальных предприятий, вызывая необходимость расчета производственных мощностей и передающих коммуникаций по наибольшей (пиковой) потребности при низком среднем уровне и высокой неравномерности использования этих мощностей по времени.

Разнообразие форм собственности предприятий и организаций городского хозяйства осложняет регулирование их деятельности. Для некоторых предприятий характерно двойное подчинение: со стороны городских и региональных органов управления общей компетенции и со стороны ведомственных структурных подразделений местных администраций.

Высокие требования к бесперебойной и надежной работе предприятий, обеспечивающих подачу воды, электро- и теплоэнергии, предопределяют необходимость систематического контроля за безаварийной работой оборудования, качественного проведения ремонтов, наличия разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета и точности расчетов за предоставляемые услуги.

Наличие технологических монополий в отдельных сферах городского хозяйства требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправления, так как в отсутствие конкуренции возможно злоупотребление поставщиков услуг своим монопольным положением, особенно в сфере тарифной политики и соблюдения стандартов качества услуг.

Для осуществления анализа статуса муниципального образования с позиции его социально-экономического положения основными исходными данными являются материалы, предоставляемые органами госстатистики и другими органами государственной власти. Процесс обмена информацией между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, территориальными органами Федерального казначейства, налоговыми органами и другими осуществляется на безвозмездной основе. Органам местного самоуправления предоставляется возможность получить пакет отдельных интересующих их данных непосредственно от расположенных на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов (с их согласия).

Показателями уровня социально-экономического положения муниципальных образований в данной сфере служат комплексы минимальных социальных стандартов и нормативов, а также строительных, экологических и других норм и правил. Социальные нормы и нормативы используются при решении вопросов, связанных с развитием учреждений социальной сферы муниципального образования. В 1999 г. правительство РФ одобрило Методику определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры. Органам местного самоуправления рекомендовано использовать указанную методику при разработке планов инвестиционной деятельности по развитию своей социальной инфраструктуры.

Кроме того, при анализе социально-экономической ситуации в муниципальном образовании должно учитываться мнение населения (через анализ жалоб и обращений граждан, социологические опросы), оценки общественных объединений граждан и т.п. При использовании подобной качественной информации необходимо учитывать степень ее достоверности.