Муниципальные общественные палаты: правовые проблемы теории и практики

Современное состояние системы местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется широким распространением достаточно специфических субъектов муниципально-правовых отношений — Общественных палат муниципальных образований, представляющих собой, исходя из анализа их достаточно однотипных организационных документов, коллегиальные совещательные

органы, обеспечивающие взаимодействие граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования и некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты прав и законных интересов профессиональных и социальных групп, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования, с органами местного самоуправления в целях учета потребностей, интересов населения и привлечения граждан и организаций к решению вопросов местного значения1.

Отмечая важную роль около 2,5 тысяч общественных палат муниципальных образований, созданных в Российской Федерации (по данным Минюста России на 1 января 2022 года) в сфере согласования интересов населения и органов муниципальной власти, которая признается многими учеными и практиками [2, с. 35; 6, с. 34; 7, с. 54; 5, с. 37], следует указать на тот факт, что на сегодня правовой статус данных субъектов муниципально-правовых отношений определен достаточно поверхностно, вопросы и цели их деятельности очень объемны и излагаются в предельно общем виде, требуемые результаты их функционирования четко не определены, полномочия (если вообще можно говорить о полномочиях применительно к подобным невластным субъектам правоотношений) закрепляются в предельно общем виде, правовое регулирование на федеральном уровне и уровне Субъектов РФ является отрывочным и фрагментарным.

Проблемные вопросы, связанные с закреплением правового статуса и вопросов деятельности муниципальных общественных плат Анализируя правовой статус муниципальных общественных плат, как коллегиальных совещательных органов, обеспечивающих взаимодействие граждан и органов местного самоуправления, в первую очередь следует определиться с публично-властной природой их деятельности. Очевидно, что в процессе своей деятельности, связанной с осуществлением функций:

— организации диалога между населением и органами власти;

— общественного контроля;

— согласования интересов различных социальных групп;

— выдвижения и поддержки гражданских инициатив;

— проведения общественных обсуждений общественно значимых вопросов и проектов решений органов местного самоуправления;

— проведения общественной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов;

— выработки рекомендаций органам местного самоуправления, они объективно преследуют публичные интересы (интересы больших групп местных жителей или всего населения муниципального образования) и их деятельность должна быть признана публичной.

Однако, предполагает ли публичная природа их деятельности властное содержание их компетенции? Можно ли их рассматривать в качестве органов публичной власти? Как указывает Конституционный суд РФ в своем постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П муниципальные общественные платы не являются органами местного самоуправления, а соответственно они не могут быть признаны субъектами, входящими в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Кроме того следует учитывать и тот факт, что наличие муниципальных общественных палат в муниципальном образовании не является обязательным, они, как отмечают Т. Н. Михеева и Е. С. Шугрина, являются органами общественного контроля и формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, создаются по усмотрению органов местного самоуправления [4, с. 16], которые (в случае необходимости) наделены правом принять решение об их ликвидации.

При этом, муниципальные общественные платы реализуют функцию общественного контроля (в том числе и в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления) по своему содержанию относящуюся к формам непосредственного народовластия, что позволяет сделать вывод о присутствии определенных властных начал в их деятельности. Однако, наличие властных начал в их деятельности не означает наличие у них публично-властного статуса, что ставит под вопрос правомерность использования в отношении данных субъектов муниципального права таких категорий, как

«компетенция муниципальных общественных плат», «полномочия муниципальных общественных плат», не редко используемых как в нормотворческой практике, так и в научной литературе1 [3, с. 33].

Если исходить из определения компетенции органа публичной власти, как совокупности полномочий по предметам его ведения, то применительно к муниципальным общественным палатам очевидным становится факт, что данные субъекты муниципально-правовых отношений не наделены властными полномочиями, реализация которых является одновременно для них правом и обязанностью.

Применительно к муниципальным общественным палатам практика идет по пути закрепления перечня их прав, реализация которых прямо не закреплена в качестве их обязанностей. В связи с этим, несомненный научный интерес представляет вопрос об определении субъектов, в отношении которых муниципальные общественные палаты несут нормативно закрепленные обязанности.

Очевидно, что орган, принимающий решение об учреждении муниципальной общественной палаты и утверждающий положение о ее деятельности (Глава муниципального образования либо местный представительный орган), не может не обладать правом потребовать в нормативно определенной форме от соответствующей общественной палаты исполнения обязанностей, закрепленных в ее организационных документах. Кроме того, не нужно забывать об ответственности муниципальной общественной палаты перед населением муниципалитета в интересах которого она и создается.

Практика работы местных общественных палат показывает, что именно наличие ответственности муниципальной общественной палаты перед населением муниципалитета обуславливает необходимость конкретизации ее основных подконтрольных вопросов, так как в противном случае муниципальные общественные палаты становятся беззащитными в отношении отдельных представителей населения изначально негативно настроенных в отношении представителей действующей муниципальной власти и любых связанных с нею органов. В современных муниципально-правовых реалиях на деструктивную критику указанных субъектов, безапелляционно требующих от муниципальных общественных палат постоянного осуществления экспертной и контрольной работы по абсолютно всем вопросам местного значения, действующим членам муниципальных общественных палат в настоящее время достаточно сложно находить убедительные и аргументированные ответы.

Помимо этого, в теоретическом плане именно отсутствие четкой регламентации перечня основных вопросов деятельности муниципальных общественных палат и полное отсутствие в нормативной базе даже «намеков» на критерии эффективности их деятельности, позволяет ряду исследователей ставить под сомнение их состоятельность, как реального института гражданского общества, апеллируя к тому, что подобные навязанные государством конструкции диалога государства с гражданским обществом на самом деле создают лишь видимость общественной активности граждан, по сути представляя собой эрзац-институты гражданского общества [1, с. 89; 8, с. 9].

Также следует указать на тот факт, что существующая правовая неопределенность в сфере закрепления перечня основных вопросов деятельности муниципальных общественных палат порождает вопросы о разграничении вопросов их деятельности с другими субъектами общественного контроля, а также специализированными общественными советами, создаваемыми в муниципалитетах (к примеру, с общественным экологическим советом), и не позволяет организовать согласованное функционирование и взаимодействие указанных субъектов с должным коэффициентом общественно-полезного действия.

Кроме того, закрепление за муниципальными общественными палатами неограниченного круга подконтрольных вопросов местного значения, в совокупности с нормативно закрепленной возможностью постоянного проведения акций общественного контроля, с неизбежностью приводит активно работающие муниципальные общественные палаты к регулярным столкновениям с соответствующими органами местного самоуправления, объективно не заинтересованными в осуществлении каких-либо регулярных проверок их деятельности. Определенным подтверждением вышеуказанной мысли является тезис, достаточно активно продвигаемый практиками местного самоуправления о том, что целесообразным и эффективным является понимание общественного контроля не за органами местного самоуправления, а совместно с органами местного самоуправления [9, с. 25].

Также не следует забывать о том, что закрепление за муниципальными общественными палатами неограниченного круга подконтрольных вопросов местного значения превращают муниципальные общественные палаты в чрезвычайно привлекательные общественные институты для представителей разного рода общественно-политических движений, которые стараются использовать площадки общественных палат как арену для политической борьбы, затрудняя тем самым обсуждение и решение вопросов, связанных с повседневными нуждами населения муниципалитетов.

Комплекс правовых мер, направленных на совершенствование правовой конструкции, закрепляющей вопросы деятельности муниципальных общественных плат Тезисно обозначив ряд актуальных теоретических и практических проблем, связанных с закреплением правового статуса и вопросов деятельности муниципальных общественных палат, представляется целесообразным предложить на обсуждение научного сообщества следующие направления совершенствования действующего законодательства, регламентирующего соответствующие муниципальноправовые конструкции.

Во-первых, в целях унификации нормативной базы, механизмов и форм деятельности муниципальных общественных палат назрела необходимость:

• —    на федеральном уровне нормативно закрепить легальную дефиницию муниципальной общественной палаты как коллегиального совещательного общественного органа, создаваемого по решению представительного органа муниципального образования, действующего на основании положения и обеспечивающего взаимодействие граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования и некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты прав и законных интересов профессиональных и социальных групп, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования, с органами и должностными лицами местного самоуправления;

• —    нормативно закрепить на федеральном уровне единый подход к правовому статусу, целям, функциям, вопросам деятельности и формам работы муниципальных общественных палат, приняв рамочный Федеральный

закон «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных общественных палат»;

• —    нормативно закрепить обязательность создания муниципальных общественных палат во всех муниципальных образованиях Российской Федерации с ключевым функционалом площадки для осуществления обязательного регулярного очного общения руководителей муниципалитетов с населением.

Во-вторых, в связи отсутствием у муниципальных общественных палат публичновластного статуса, в целях грамотного юридического обозначения сфер их деятельности и делегированных им прав, предлагается нормативно закрепить для обозначения указанных феноменов термин «вопросы деятельности муниципальных общественных палат», обозначающий сферы местных общественных отношений в которых муниципальные общественные палаты обладают нормативно закрепленными правами.

В-третьих, в целях четкой фиксации перечня направлений деятельности муниципальных общественных палат предлагается нормативно закрепить следующие их основные функции:

• —    организация диалога между населением и органами власти;

• —    осуществление общественного контроля;

• —    согласование интересов различных социальных групп в муниципалитетах;

• —    выдвижение и поддержка гражданских инициатив;

• —    проведение общественных обсуждений общественно значимых вопросов и проектов решений органов местного самоуправления;

• —    проведение общественной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов.

В-четвертых, в целях определения приоритетов в вопросах деятельности муниципальных общественных палат предлагается нормативно выделить:

• —    блок обязательных вопросов деятельности муниципальных общественных палат, связанных с организацией диалога между населением и органами власти, проведением общественных обсуждений общественно значимых вопросов и проектов решений органов местного самоуправления;

• —    блок факультативных вопросов деятельности муниципальных общественных палат, связанных с осуществлением общественного контроля, согласованием интересов различных социальных групп в муниципалитетах, выдвижением и поддержкой гражданских

инициатив, проведением общественной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов.

В-пятых, в целях выстраивания логичной конструкции правового статуса муниципальных общественных палат есть смысл нормативно закрепить следующий перечень их основных обязанностей:

• —    проведение пленарных заседаний не реже 1 раза в два месяца;

• —    организация общественных обсуждений общественно значимых вопросов по обращениям органов местного самоуправления и инициативных групп местных жителей в количестве не менее 1 % от числа жителей муниципалитета;

• —    проведение общественных обсуждений проектов решений органов местного самоуправления по обращениям органов местного самоуправления и инициативных групп местных жителей в количестве не менее 1 % от числа жителей муниципалитета;

• —    проведение рейдов общественного контроля по обращениям органов местного самоуправления и инициативных групп местных жителей в количестве не менее 1 % от числа жителей муниципалитета;

• —    проведение общественной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов по обращениям органов местного самоуправления и инициативных групп местных жителей в количестве не менее 1 % от числа жителей муниципалитета.

В-шестых, для формирования механизмов объективной оценки продуктивности работы муниципальных общественных палат предлагается нормативно закрепить перечень критериев эффективности их деятельности.

В-седьмых, в целях обеспечения стабильного и эффективного функционирования муниципальных общественных палат назрела необходимость на федеральном уровне нормативно закрепить обязанность органов местного самоуправления по организационному и финансовому обеспечению деятельности муниципальных общественных палат.

Заключение

Рассмотрев ключевые правовые проблемы, связанные с неопределенностью правового статуса муниципальных общественных плат и безразмерностью перечня вопросов их деятельности, в заключение приведенного исследования хотелось акцентировать внимание на том обстоятельстве, что муниципальные общественные палаты представляют собой относительно новых и достаточно специфических субъектов муниципально-правовых отношений. В связи с этим, если с учетом мирового опыта [10, р. 21] спрогнозировать развитие долгосрочных нормотворческих тенденций в муниципальной сфере, то можно сделать вывод о том, что для грамотного описания правового статуса муниципальных общественных палат рано или поздно потребуется собственная теоретическая база и адекватные правовые конструкции. Практику же механического использования в отношении муниципальных общественных плат правовых конструкций, разработанных для описания элементов правового статуса публично-властных субъектов муниципально-правовых отношений, следует признать чрезвычайно спорной, что несомненно является проблемой и, соответственно, требует формирования соответствующего научного дискурса [11, р. 89].