Надлежности Европске Уније у области спорта до 2015. године

1.    УВОД

Основ за деловале институциjа Европске униjе полазе од чиленице да acquis communautaire има супремациjу у односу на домаЬе законодавство држава чланица, где jе тумачеле по члану 267, Уговора о функционисалу Европске ун^е у надлежности Европског суда правде . 1 Но сам статус Европске униjе као наднационалне, sui generis организациjе умногоме замаглу|е начела поделе и jединства извршне (и управне), законодавне и судске власти, манифесту|уЬи се као своjеврсни политичко-бирократско-правни хибрид. Што се тиче самих интегративних процеса везаних за Европску униjу, Моравцсик наводи да су исти кулминирали након приступала Мастрихтском уговору коjи се темели на слободном креталу луди, роба, услуга и капитала [1]. Оваj процес базиран на првенствено економскоj потреби, пратило jе упоредо и елиминисале политичких бартера обjашлаваjуhи се кроз „spillover" ефекат, т]. оквир неофункционализма прожет политиком руково^ела [2]. Из дате перспективе интегративна еволуциjа почива на

1 Уговор о функционисању Европске уније је ступио на снагу 2009. године.

супранационалности и међузависности актера- pacta sunt servanda стварајући институције попут Европске комисије, Европског парламента и Европског суда правде.

Норме које регулишу систем спорта изван lex sportiva , настају како у националном тако и у међународном оквиру. Како Гардинер и други наводе, интензивна комерцијализација проузроковала је свеобухватније нормирање и регулисање области спорта [3]. Потреба за нормирањем огледа се у чињеници, да као и у другим областима попут животне средине, потребно је препознати и омогућити одређени форум за учешће свих заинтересованих страна [4]. Тако је утицај на спорт више последица спровођења, него инструмент политике [5]. У складу са напред изнетим, због своје динамичности, комбинован приступ нормирања области спорта полази од међународног, управног, привредног, грађанског и кривичног права [6]. Као потврда претходном ставу у борби против допинга у спорту, поред дисциплинске (спортске) одговорности, неретко правна или физичка лица подлежу даљем кривичном гоњењу [7]. Иако у конкретној области, због своје наднационалне особености, Европска унија нема директних компетенција да развија обавезујуће норме, али флуидност спорта посебно везаних за темељне вредности ЕУ несметано кретање људи, роба и услуга, невољно усмерава на интервенцију доводећи у везу acquis communautaire и спорт [8]. С претходним у вези, Малатос препознаје тростепени ниво регулисања, где је комбиновани приступ од посебног интереса [8]. Приступ „soft law“ представља одређење држава чланица у случају када изостаје заједнички став и у складу је са јединственим системом руковођења унутар институција Европске уније, где је деловање на примеру Европске комисије најчешће административног карактера. Но не мање важна је чињеница да су у Швајцарској Конфедерацији, где је највећи број чланица Међународног спортског покрета регистрован, да исте имају статус давалац (провајдер) јавних услуга [9]. У прилог изнетом је и хетерогеност у смислу преиспитивања рада и функционисања спортског покрета од стране надлежног националног ауторитета [10]. Поменута констелација је умногоме отворила простор за самосталније функционисање Међународног спортског покрета.

Скуп норми Међународног спортског покрета у форми леx спортива , послужили су структурисању и позиционирању учесника у систему спорта, иако има мишљења да се на овај начин створила монополска структура доносиоца одлука. Са друге стране, имајући у виду интензивну комерцијализацију спорта [11], изгледа да спортски покрет нема довољно капацитета да се самостално избори са ерозивним процесима [12]. У том смислу Европска унија делује iure imperii , водећи се принципима очувања јединственог тржишта, а у погледу спортско специфичних питања приступа се координираној (са државама чланицама) политици. Овде је јасно, а касније ће бити и поткрепљено, разграничавање спорта као привредне активности и аматерског спорта, разграничавање надлежности по принципу singula loca , имајући у виду усложњени процес доношења одлука унутар институција Европске уније. Исти принцип се примењује и на релацији Европска унија – Међународни спортски покрет, поштујући начела аутономије, али је питање за посебно разматрање степен аутономије или боље речено од кога и колико. Иако има мишљења да односи у спорту не би требало да буду нормирани [13], постоји опасност од sui generis статуса уважавајући једино lex sportiva, али и становишта да би интервенција у спорту довела у питање пирамидалну (вертикалну) структуру, стварајући неопходне претпоставке за мрежну (хоризонталну) структуру односа субјеката [14]. Полазећи од чињенице да lex sportiva делује транснационално, појављује се потреба не само за праћењем прекограничних активности већ и одређеном интервенцијом која је отежана појединачној држави, а уважавајући природу активности (неретко комерцијалног карактера) и чињеницу да спорт није изолована појава, Европска унија се јавља као јединствен ентитет који би требало да штити фундаменталне вредности које сежу од људских права до економских слобода и јединственог тржишта [15].

2.    ПОЛИТИКА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ И СПОРТ

У теоријском смислу, прави се разлика о позадини нормирања области спорта где Фостер наводи тржишно оријентисани модел - спорт као привредна делатност коју карактерише не-интервенционистички приступ; неисправно тржишни модел - где се прописима који регулишу област тржишне конкурентности превенира стварање монопола услед односа на тржишту; модел благостања потрошача - штити права посебно физичких лица; модел спортског монопола- где спортски покрет уважава висок ниво аутономије; друштвени модел - где су вредности које спорт баштини важније од комерцијалне делатности [16].

Одговорност доносиоца одлука значајно зависи од постављеног оквира у предметној области, и ту се мора правити разлика између локалног-националног и међународног. Последњих 30-40 година, постоји прилична заинтересованост академске заједнице за односе субјеката у систему спорта која је имала доминантан утицај на израду међународних норми и стандарда са интенцијом да се ближе уреде области које могу имати негативан утицај са једне и области које су од посебне важности као активности од јавног интереса са друге стране [17]. С тим у вези, камен темељац у позиционирању спорта у политикама јавних власти, као активности од јавног интереса представља Европска повеља о спорту, којом се, између осталог дефинише спорт као облик физичке активности претежно структурисаног/организованог карактера [18]. Истичу се здравствене, друштвене и васпитно-образовне вредности, а улога јавне управе огледа у стварању неопходног оквира за сарадњу- првенствено са непрофитним и невладиним сектором у циљу даљег развоја активности од јавног интереса кроз јачање волонтеризма и промовисању концепта аутономије спортског покрета. Посебно интересантан јесте концепт аутономије који се прилично разнолико перципира, стварајући извесне препреке у смислу рада и функционисања спортског покрета.

Важан, можда не доминантан утицај на израду политика у области спорта на нивоу ЕУ полази од филозофије Олимпијског покрета- Олимпизма [19]. Ако се пође од дефиниције Олимпизма (улога спорта у циљу развоја човечанства и допринос грађењу бољег света), Олимпијска повеља има јасну васпитно-образовну улогу са циљем промоције здравих стилова живота и омогућавања доступности спорта за све. Олимпизам је својеврстан начин живота који укључује поред образовне, принцип друштвене одговорности и етичку компоненту као универзалне вредности. Бављење спортом је људско право и свака појединка и појединац морају имати могућност за учешће у спортским активностима, лишени било којег вида дискриминације, а све у духу међусобног разумевања, пријатељства, фер-плеја и солидарности, укратко- Олимпизма. Сам почетак [20] почиње : Спорт је део наслеђа сваког мушкарца и сваке жене и ништа не може надокнадити његов недостатак.

Даље, у уводном делу напомиње се да је спорт друштвено-економски феномен и као такав важан чинилац солидарности и благостања Европске уније користећи се принципима олимпизма у сврху промовисања толеранције и разумевања међу народима/културама [20]. Овај документ представља почетак инволвирања Европске комисије као својеврсни стратешки оријентир у односу на систем спорта и значају истог за простор Европске уније. Ако се погледају претходне иницијативе попут Декларације из Нице, државе чланице имају примарну улогу кроз наметање обавезности спортском покрету да поштује правни поредак истих, наглашавајући друштвени аспект спорта [21]. Кроз политику структурисаног дијалога, Европска унија је створила основе за институционалну подршку спорту као флуидној, тј. мултисекторској активношћу од јавног интереса. Круна структурисаног дијалога- “EU Sport Forum” се организује се под патронатом Европске комисије где се заговарају пројектни задаци и активности од интереса за област спорта, док је Савет усвојио документ којим се ближе уређује и могућност неформалног окупљања доносиоца одлука у области спорта [22]. Први акциони план је усвојен 2011. године са циљем јачања сарадње субјеката у спорту [23], који је убрзо пратило и доношење Другог акционог плана (до 2017. године). У том смислу, формирана су радна тела (експертске групе) у којим представници спортског покрета имају статус посматрача [24]. Чланове радних тела чине доминантно номиновани представници земаља чланица ЕУ а баве се темама које су у директној вези са системом руковођења у спортском покрету, економским и здравственим аспектом спорта.

За својеврсни институционални искорак може се узети 2009. година кроз усвајање Уговора о функционисању Европске уније, где је спорт је третиран као део политике којом се допуњавају постојеће надлежности држава чланица. Ближе, чланом 165, Лисабонског Уговора предвиђено је да: Унија доприноси подстицању европске димензије у спорту, водећи рачуна о специфичној природи спорта, његовим структурама заснованим на добровољности, као и о његовој друштвеној и образовној улози. Деловање Уније има за циљ развој европске димензије у спорту, подстицањем правичности и отворености у спортским такмичењима и сарадње између тела надлежних за спорт, као и заштитом физичког и моралног интегритета спортиста и спортисткиња, нарочито најмлађих спортиста и спортисткиња [25].

Постојећа правна уређеност Европске уније умногоме отежава даље кораке уважавајући специфичности и потребе спорта као активности од јавног интереса. Кориштени термини јасно указују на лимите у потенцијалној интервенцији која се огледа у смислу подршке или координације активностима иницираних од стране земље чланице, што даље искључује доношење обавезујућих норми уважавајући принцип поделе надлежности. Овакав модел руковођења дефинише децентрализовани, колективни и повезани процес доношења одлука [26].

Са друге стране, као јединствено тржиште и кроз политику конкуренције (спорт као привредна активност) и политике у областима здравства, социјалног старања, образовања и младих (спорт за све, базични спорт), интеракција између Европске уније и Међународног спортског покрета је прилично интензивна. Утемељење претходног става огледа се у чувеном случају „Босман“ који се тицао слободе кретања радника унутар простора ЕУ појачано чињеницом да је Европски суд правде 1974. године потврдио да је спорт као привредна активност неодвојив дио acquis communautaire [27]. Последица у случају „Босман“ манифестовала се у одговору на посланичко питање Европске комисије да се пресуда односи и на друге спортове [28]. Даље, Европска комисија у складу са чл. 105 који се односи на примену чл. 101 и 102 Лисабонског уговора, наводи да има право да реагује vis-a-vis спортског покрета у циљу обезбеђивања пуног спровођења наведених норми [29]. С претходним у вези, пресуда Европског суда правде и става Европске комисије су подразумевали да спортски покрет приступи измени сопствених правила која су неретко кроз термин аутономија подразумевана као sui generis. У конкретном, документ Принципи сарадње између чланица УЕФА и клубова озваничен усвајањем од стране Управног одбора УЕФА 1990. године, предвиђа да је играч по истеку уговора има могућност да закључи уговор са клубом по сопственом избору, а да су клубови дужни да једне друге обавештавају о поменутим активностима али и национални савез.

3.    АКТИВНОСТИ И КОМПЕТЕНЦИЈЕ ЕУ У ОБЛАСТИ СПОРТА

Идентификоване Белом књигом о спорту, активности или области деловања компетенција ЕУ груписани су у три тематска оквира; друштвени- активности које утичу на генералну популацију (систем физичког васпитања, различитост и друштвена укљученост кроз спорт и дуална и каријера након спорта), економски - анализа економског потенцијала спорта али и доношење одређених норми које се тичу спорта као комерцијалне/привредне делатности, организациони - тиче се директно рада и функционисања спортског покрета, тј. система руковођења и изазова са којима се исти сусреће [30].

Табела 1: Тематски оквири деловања компетенција ЕУ

Друштвени	Економски	Организациони
Учешће у спортским активностима	Модел финансирања потреба кроз спорт	Принципи доброг руковођења
Друштвена укљученост	Државна помоћ	Посредници/менаџери у спорту
Дуална каријера	Велике спортске манифестације	Позиција физичких лица у спорту

3.1.    Друштвени оквир- здравствени аспект

Према истраживању Светске здравствене организације за Европу из 2006. године, преко 600,000 смртних случајева је у релацији са физичком неактивношћу [31]. У наставку ове студије описани су ефекти редовне физичке активности као превенција: кардиоваскуларних болести, крвног притиска, дијабетеса, канцера дебелог црева, гојазности, психо-соматских поремећаја и смањења свеопште смртности популације. Спорт као активност свакако није довољна компонента али изузетно ефикасно средство за постизање жељених циљева. Међународна асоцијација за спорт и културу (ISCA) је на основу поменуте, израдила Студију о економском аспекту физичке неактивности за регион где се истиче да је неактивност глобално четврти ризик за прерану смрт а трошак превенције/лечења износи осамдесет милијарди евра на годишњем нивоу [32]. Имајући у виду претходно изложене податке, ЕУ је приступила изради прве необавезујуће Смернице за промоцију физичке активности [33]. Поменути документ је пратила израда и Препоруке Савета и у том смислу се истиче нужност да се у земљама чланицама приступи изради адекватних политика а конкретније, обавезују се исте да номинују контакт особу за предметну област, док се ЕК са друге стране обавезује да асистира државама чланицама у процесу израде и спровођења мера предвиђеним националним потребама [34].

3.2.    Економски оквир- државна помоћ

Одредбе Уговора о функционисању Европске уније наглашавају да интервенција јавних власти не сме пореметити концепт тржишне економије али оставља простора са циљем стварања једнаких стартних позиција. У том смислу, амандмани на Уредбу бр. 994/98 у вези одредаба из чл. 92-93 Лисабонског уговора појашњавају да поједина издвајања не потпадају под државну помоћ ако су у складу са чл. 107 истога [35]. Такође, предвиђене надлежности Европске комисије подразумевају обавезу да се сачине категорије државне помоћи и са тим у вези израђене категорије пружају увид у околности под којима је државна помоћ дозвољена, тј. по питањима чисто локалног карактера или у области аматерског спорта. Са претходним у вези, ако се узме случај инвестирања у реконструкцију спортских објеката, мора се приметити одређена празнина поменутих прописа имајући у виду став Европске комисије да инвестиције у спортску инфраструктуру немају додирне тачке са комерцијалном природом спорта (привлачење подршке приватног сектора кроз спонзорства) већ одражавају локалне потребе. Са друге стране спортски покрет је разумео палету деловања, па је УЕФА 2012. године усвојила Пропис о финансијском фер-плеју

(FFP) који је у складу са одредбама и циљевима политике Европске комисије у области државне помоћи. Намера овог документа је и да се обезбеди одрживост и потентност фудбалских клубова са континента.

3.3    Организациони аспект- принципи доброг руковођења у спорту

Принципи доброг руковођења јесу у директној вези са правним уређењем спорта, тј. са успостављеним односом јавне управе и спортског покрета [36]. Као полазна основа узима се истраживање Андре-Ноел Чакер „Good Governance in Sport, a European survey“ којим се препознају два модела у односу на 3 области који се могу сумирати као интервенционистички (неинтервенционистички), централизован (децентрализован) и консолидован (неконсолидован) [37]. Посебно се узима у обзир организациона структура спортских организација, али и однос комерцијалне и непрофитне природе истих [38].

Поред правног уређења, имајући у виду специфичност спорта који се неретко посматра као sui generis активности, интервенције са нивоа Европске уније су ретке. Такође, се мора приметити да је рад и функционисање спортског покрета неретко предмет судских инстанци, те се може закључити да је политика Европске уније базирана на моделу усмеравања у односу на потребе. Но, ако се пажљивије погледа документ Европске комисије „Developing the European Dimension in Sport“ из 2012. године, увиђа са да принципи доброг руковођења представљају conditio sine qua non за остваривање аутономије, тј. механизма само-контроле [39]. Настављајући на претходно, једно од радних тела- Експертска група за „добро руковођење у спорту“ израдила је Препоруке о принципима доброг руковођења у спорту на нивоу ЕУ [40]. Намера аутора поменутог документа је да сет принципа и мера буду применљиви за професионални и аматерски спорт, базирајући се на демократичност, јавност у раду и процесу доношења одлука, баланс и одговорност у процесу управљања. Ближим увидом, јасно је одређење у делу обавеза спортског покрета да припреми адекватан стратешки оквир (циљ-мисија-визија) уз инкорпорирање Етичког кодекса и укљученост свих заинтересованих страна (спортских субјеката-физичких лица) у процес доношења одлука и поделе одговорности у том смислу. Што се финансијског аспекта тиче, не признаје се „специјалан“ статус спортском покрету, већ је обавеза истога да рад и функционисање прилагоди правним прописима државе у којој је основан/регистрован. Како се ради о двосмерном односу (јавне власти – спортски покрет), у односу на чл. 132, Директиве 2006/112/EC74 (да су поједине категорије/активности од јавног интереса изузете од ПДВ-а), одлука Европске комисије из 2009. године а у складу са чл. 226 Лисабонског уговора [41], да је одредба Републике Аустрије о активностима повезаним са спортом и непрофитним организацијама изузете од ПДВ-а сувише опште и без рестрикција [42].

4.    ФИНАНСИРАЊЕ ПОТРЕБА У СПОРТУ НА НИВОУ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

Систем финансирања спорта базира се на јавна средства и сопствена средства; буџетско финансирање, субвенције од приређивача игара на срећу, посебне пореске стопе, кредити са нижим каматним стопама, финансирање изградње, реконструкције и адаптације спортских објеката, изнајмљивање објеката и спортске опреме по нижим ценама [43]. Статистички подаци говоре да локална средства (16,90%) преовлађују у односу на средства из државног буџета (6,95%) [43]. Модел система спорта управо варира од односа финансирања, тј. степена партиципације у спорту, нивоа финансирања по глави становника, степена укључења волонтера као и доприноса домаћинстава. У анализи финансирања спорта јављају се четири модела [43]. Код првог модела, којем гравитирају земље Западне и Северне Европе, карактеристичан је висок ниво партиципације у спорту (преко 20%) и висок БДП. Акценат је на систему финансирања школског и рекреативног спорта. Други модел-медитерански модел осликава се кроз нижи БДП, више индивидуалне цене коштања партиципације у спорту где је и ниво волонтеризма на значајно нижем нивоу од првог модела. Код трећег модела који је карактеристичан за земље Средње Европе, присутан је низак ниво заинтересованости за рекреативно бављење спортом и усмерење на врхунски спорт. Четврти модел је „лошија“ верзија претходног, где се гро средстава обезбеђује од игара на срећу. Поред наведених Република Француска и Уједињено Краљевство имају „сопствени“ пут система финансирања спорта. Република Француска гравитира ка првом моделу са много већим учешћем јавног сектора у спорту у односу на спремност домаћинства (појединаца) да контрибуира. Супротно томе, у Уједињеном Краљевству, висина издвајања домаћинства је већа у односу на учешће јавног сектора.

Имајући у виду разлике у развијености, броју становника, издвајања за спорт се упоређују према БДП-у, тј. издвајање буџетских средстава по глави становника (% износ):

Табела 2: Издвајање буџетских средстава за спорт по глави становника изражено у процентима

	Финска	Француска	Немачка	Шведска	Словенија	Шпанија
Државни буџет	4.3	8.9	0.6	2.2	5.5	0.4
Локални буџет	24.7	29.5	26.6	20.4	20.8	5.2
Сопствена средства	71.0	61.6	72.8	77.3	73.6	94.4
Укупна средства- БДП	1.13	1.1	1.28	0.8	0.6	3.47
Укупна јавна средства за спорт- БДП	0.33	0.42	0.35	0.18	0.16	0.20

Erazmus + програм

Програм Европске уније који омогућава сарадњу првенствено држава чланица „Еразмус +“ није осмишљен са намером да „помири“ горе наведене моделе финансирања. Сходно позиционирању спорта у Лисабонском уговору, интенција програма је да асистира решавање друштвено-економских изазова који се тичу друштвене инклузије, праведности, јачања компетитивности на тржишту рада за период 2014-2020. У конкретном, Еразмус + програм се јавља као подршка интензивирању међу-секторске сарадње укључујући локалну самоуправу, високошколске институције, научно-истраживачке центре и локално привредне потенцијале. У том смислу, акценат је дат на транснационална партнерства са посебним фокусом на спровођењу препорука Европске уније (пр. HEPA) и активности које се тичу базичног спорта.

5.    УТИЦАЈ БРЕГЗИТА НА ПОЛИТИКУ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

Укратко чл. 50, Уговора о функционисању Европске уније предвиђа право државама чланицама да, у складу са сопственим уставним уређењем, донесу одлуку о повлачењу из Европске уније. У конкретном, Велика Британија има временски оквир од две године да договори услове. По питању трансфера, спортисти који нису део ЕУ/ЕЕА простора имају знатних потешкоћа да задовоље постојећа правила која су настала да се заштите домаћи спортисти. Имајући у виду политичку констелацију, тј. интенцију заговорника изласка за строжијом регулативом посебно по питању имиграције, то ће се одразити негативно првенствено на радно-правни статус спортиста. Наиме, ако Велика Британија изађе из оквира ЕУ/ЕЕА, то ће значити да се или постојеће унутрашње устројство у систему спорта прилагоди или ће велики број спортиста морати да напусти професионалне клубове са несагледивим финансијско-економским и политичким последицама. Много веће последице су могуће у сфери права преноса, јер изласком из ЕУ Велика Британија губи могућност да утиче на процес стварања јединственог дигиталног тржишта са огромним финансијским потенцијалном од преко четиристо милијарди евра и стотину хиљада нових радних места.

6.    ЗАВРШНА РАЗМАТРАЊА

Још је рано процењивати утицај политике Европске уније за област спорта, али се може закључити из претходно изложеног да није балансирана, тј. да су приоритети постављени прешироко док су усвојени документи у виду препорука, необавезујућег карактера. Фокус интервенције институција Европске уније своди се на комерцијалне/привредне активности у области спорта. Са друге стране, полазећи од чињенице да скуп норми генерисаних кроз Међународни спортски покрет (посебно МОК) делује као lex sportiva са sui generis надлежностима када се тиче спортско-специфичних правила разуме се да је оквир деловања pacta sunt servanda у складу са ius commune. Изван тог оквира, државе чланице Европске униjе могу деловати iure imperii узимаjуhи у вид ratio materie у областима судских права/дискриминациjе и корупциjе/организованог криминала. Имаjуhи у виду послед^а исражива^а о раду и функциониса^у, чини се да по пита^у кредибилитета кровних спортских организациjа, институциjе Европске ун^е и да^е нису спремне да се ухвате у коштац са последицама пирамидалног спортског уре^е^а [44].

Што се спорта тиче, штета од Брегзита jе jедносмерног и сред^орочног карактера, т|. евентуалне последице Ье осетити Велика Британка у годинама коjе следе. Не улазеЬи у оправданост модела о коjима говори Фостер, из горе наведеног jе jасно да су институциjе Европске униjе фокусиране на комерциjалну природу спорта, т]. потребу да се заштите принципи jединственог тржишта. Изазови са коjима се сусреЬе спорт поред интензивне комерциjализациjе, jесте постоjеhа уре^еност система спорта у виду пирамидалне структуре, успостав^еног монополског система процеса доношена одлука са jедне, али jе и са друге стране потреба за да^им развоjем спорта као активности од jавног интереса- разлози су за преиспитива^е постоjеhе политике Европске униjе.