Надзор советской прокуратуры: конституционные основы осуществления

Отсутствие прокуратуры в первые годы советской власти обосновывается многими факторами, как объективного, так и субъективного характера [1]. Так, с точки зрения В.В. Клочкова, «попытки представить советскую прокуратуру как абсолютно уникальный инструмент, отвергалась ее преемственность с дореволюционной прокуратурой. Между тем представляется правомерным рассматривать создание советской прокуратуры как попытку интегрировать функции дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 года» [2].

Первым правовым актом, закрепившим статус советской прокуратуры, было Положение о прокурорском надзоре, утвержденном Постановлением ВКИК от 28 мая 1922 г., ее деятельность состояла в:

• а)    осуществлении надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

• б)    непосредственном наблюдении за деятельностью следственных органов дозна-

• ния в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;

• в)    поддержании обвинения на суде;

• г)    наблюдении за правильностью содержания заключенных под стражей [3].

Важно то, что с момента своего учреждения советская прокуратура получила статус государственного надзорного органа: ее основной функцией был определен надзор за законностью. Дальнейшая «судьба» прокуратуры претерпела немало изменений, модернизаций и реформирования. На этом пути в числе важнейших нормативных актов, регламентирующих правовой статус органов советской прокуратуры назовем Постановление ЦИК и СНК Союза ССР от 17 декабря 1933 г. «Положение о Прокуратуре Союза ССР», согласно которому на прокуратуру Союза ССР возлагались:

• а)    надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти – Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжениям правительства Союза ССР;

• б)    наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями;

• в)    возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

• г)    надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительнотрудовых учреждений;

• д)    общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик [4].

Конституция СССР 1936 года закрепила основные функции советской прокуратуры, ее систему, принципы организации и деятельности, порядок назначения прокуроров на должности как самостоятельного государственного органа, подчинявшегося только Прокурору СССР.

В послевоенные годы основным нормативным актом, определившим правовой статус органов прокуратуры на длительный период явилось Положение о прокурорском надзоре от 24 мая 1955 года [5]. Положением была определена функция высшего надзора за точным исполнением законов применительно к основным его отраслям, подчеркнута взаимообусловленность всех отраслей прокурорского надзора. Дальнейшее расширение полномочий советской прокуратуры и нормативная регламентация ее деятельности связаны с принятием в 1977 году Конституции СССР, в которой была самостоятельная глава, раскрывающая основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры, прохождения службы в них. Примечательно, что осуществление высшего надзора возлагалось теперь не только на Генерального прокурора СССР, но и на всех подчиненных ему прокуроров в пределах их компетенции. Отметим важное обстоятельство, определяющее прокурорский надзор как высший: в СССР действовала разветвленная система органов, осуществлявших контрольные (надзорные) функции, и надзор за их деятельностью поручался прокурорам.

Спустя два года, во исполнение положений Конституции 30 ноября 1979 года Верховным Советом СССР был принят Закон «О прокуратуре СССР» [6]. В указанном законе получил закрепление прин- цип демократизма и гласности деятельности органов прокуратуры, расширялись пределы прокурорского надзора за исполнением законов, повышались требования к сотрудникам органов прокуратуры, что способствовало усилению соблюдения и исполнения законов (законности) и правопорядка в стране. В соответствии со ст. 2 Закона в качестве основных задач деятельности прокуратуры СССР указывались всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка, охрана от всяких посягательств: закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций. Характерно, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на выявленные нарушения закона (протест, представление, постановление, предостережение), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство прокурорского реагирования на установленные нарушения законов, способствовало процессуализации надзора, его действенности и эффективности. Осуществляя надзор за правильным исполнением законов при рассмотрении дел в судах, прокурор мог опротестовать решение суда в кассационном и надзорном порядке в пределах своей компетенции и приостановить исполнение решения суда до разрешения дела в порядке судебного надзора. Следует заметить, по Положению о прокурорском надзоре 1955 года, такая отрасль надзора имела подобные рамки, но именовалась как «надзор за законностью судебных решений». Подобная противоречивость редакции указанного Положения породила в свое время теоретические разногласия при определении функции прокурора в судебном разбирательстве; законом 1979 года это несоответствие было устранено.

С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура СССР преобразуется в меж- республиканский орган прокурорского надзора – Прокуратуру СНГ. Возникает централизованная система государственных органов, распространяющая прокурорскую власть на территорию нескольких независимых государств – явление, не имеющее аналогов в мировой практике. Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилось постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 года «Об образовании единой системы ор- ганов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании Конституции РСФСР (1978 года) на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры была образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному Прокурору РСФСР - Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган.