НАДЗОРНАЯ ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ. ЮРИДИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ТЕРМИНОЛОГИЯ

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации1 и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Особенность статуса органов прокуратуры Российской Федерации состоит в том, что основными целями прокурорской деятельности являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В нашей статье мы рассмотрим одну из основных функций прокуратуры — надзор. Перед тем как рассмотреть функцию прокурорского надзора, постараемся дать определение понятию функции прокуратуры. Чтобы определить понятие функции прокуратуры, проанализируем Федеральный закон «О прокуратуре Российской Фе-дерации»2 (далее — закон «О прокуратуре РФ»), а также научную литературу.

Материалы и методы исследования

Как мы видим, на законодательном уровне нет определения понятия функции прокуратуры. Отсутствие регламентации понятия функции прокуратуры вызывает многочисленные дискуссии ученых. Е. А. А. Алева-Герман высказывает свое мнение и приходит к следующему понятию: «функция прокуратуры — это совокупность динамически взаимосвязанных частных элементов, действующих как единое целое и отражающих роль и предназначение прокуратуры как организационной структуры в большой организационной системе — государстве (обществе)» [1, с. 176].

Очень хорошо изложен анализ в работе Н. С. Назарова, где автор приходит к следующему определению: «функцией прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности посредством надзора, уголовного преследования, а также других установленных законом видов деятельности, в целях защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» [2, с. 133].

Д. Ю. Паршунин предлагает дополнить базовый закон о прокуратуре следующим определением: «под функциями прокуратуры понимается выражение государственно-правового и социального предназначения прокуратуры, выступающей в качестве одного из структурных элементов механизма государства» [3, с. 145].

А. А. Тушев в своей научной работе предлагает следующее понятие функции прокуратуры: «это предусмотренная законодательством обязанность общего характера для достижения целей и выполнения задач, возложенных на прокуратуру государством и реализуемая с помощью соответствующих полномочий» [4, с. 24]. Авторы данных научных работ приходят к единому выводу, что понятие функции прокуратуры нужно закрепить на законодательном уровне.

На основе анализа различных точек зрения ученых, можно дать следующее определение функции прокуратуры: «под функцией прокуратуры понимается конкретный вид ее деятельности, предусмотренный федеральным законом и обусловленный предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризующийся определенным предметом ведения, направленностью на решение этих задач и использованием присущих этому виду деятельности полномочий и правовых средств».

Рассмотрим функцию надзора и укажем на проблемные аспекты в разделе III закона «О прокураторе РФ».

Результаты исследования

В статье 1 закона «О прокураторе РФ» законодатель определяет понятие прокуратуры, в котором раскрывает основные функции прокуратуры, а именно надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В действующем российском законодательстве прокурорский надзор регулируется ч. 2 ст. 1 и ст. 21–34 закона «О прокуратуре РФ». Функция надзора является важной для органов прокуратуры, ее можно разделить на следующие подфункции:

• —    надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• —    надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• —    надзор за исполнением законов судебными приставами;

• —    надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Рассматриваемые подфункции надзора являются относительно самостоятельными, но тесно связанными между собой частями единого прокурорского надзора.

На современном этапе содержание прокурорского надзора заключается в проверке соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения иных законов, соответствия закону иных правовых актов и принятии мер к устранению выявленных правонарушений с помощью средств, представленных законом исключительно прокуратуре [5, с. 446]. В надзоре за законностью, при осуществлении надзорной деятельности за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов судебными приставами, прокурорами используются, по сути, аналогичные полномочия и правовые средства их исполнения, но предметы надзора для каждой отрасли различны.

Надзор за исполнением законов . В соответствии со статьей 21 закона «О прокуратуре РФ» предметом надзора за исполнением закона является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти,

Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов определены статьей 22 закона «О прокуратуре РФ». Данной статьей предусмотрено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

• —    по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 закона «О прокуратуре РФ», иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

• —    требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок, контрольных (надзорных) мероприятий по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

• —    вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Названные полномочия применяются прокурором в рамках проверки, то есть при выявлении фактов несоблюдения законов.

При наличии информации о нарушениях законов прокурор имеет право проверять их исполнение. Для прокурора условием проведения любой проверки является информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Также поводом для прокурорских проверок могут быть рассматриваемые материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие данные о нарушениях закона. Данное требование регламентировано статьей 21 закона «О прокуратуре РФ» и приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»1.

Для устранения выявленных нарушений закона, прокурор использует акты прокурорского реагирования. Актами прокурорского реагирования служат протест, представление, постановление и предостережение. Главной целью актов прокурорского реагирования является устранение нарушений закона, восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства.

Протест может приноситься как на нормативный, так и на индивидуальный, ненормативный правовой акт. Например, решением Верховного Суда Российской Федерации от 01.11.2019 года № 78-ААД19-37 было отменено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в результате рассмотрения принесенного протеста прокурора2. В данном случае в соответствии со статьей 30.10 Кодекса Российской Федерации об административных правона-рушениях3 постановление, не вступившее в законную силу, было опротестовано прокурором.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина . В соответствии со статьей 26 закона «О прокуратуре РФ»

предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определены статьей 27 закона «О прокуратуре РФ». При осуществлении надзора за обеспечением прав и свобод человека и гражданина прокурор:

— рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

— разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

— принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

— использует иные полномочия, предусмотренные при осуществлении общего надзора.

Анализируя выше сказанное можно прийти к выводу, что при нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе провести проверку или совершить иные, надзорные действия в любом органе, предприятии, учреждении и организации, в общественной организации или объединении. Отметим, что обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией на все органы без исключения, как видно законодатель придает соблюдению прав и свобод человека и гражданина особое значение. Цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами, должностными и иными лицами.

Актами прокурорского реагирования при нарушении прав и свобод человека и гражданина является протест и представление прокурора.

Прокуратурой ЗАТО г. Трехгорный была проведена проверку по обращению гражданина о несоблюдении ООО «Автотранспортное предприятие» законодательства о социальной защите инвалидов в части обеспечения прав на беспрепятственный доступ в здание, отсутствия пандусов и парковочных мест для инвалидов. В результате проверки доводы заявителя подтвердились, прокуратурой города руководителю организации было внесено представление об устранении выявленных нарушений законодательства. В результате принятых мер помещения автостанции было оснащено надписями, тестовой и графической информацией, на остановке оборудован пандус1.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие . В соответствии со статьей 29 закона «О прокуратуре РФ» предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В законе «О прокуратуре РФ» не закреплены полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Статья 30 закона «О прокуратуре РФ» носит отсылочный характер, в соответствии с данной статьей полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, «устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами». Также в законе «О прокуратуре РФ» не прописаны акты прокурорского реагирования по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Фе-дерации1 прокурор наделен полномочием по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Надзирая за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурор вправе давать обязательные для исполнения указания; отменять любые незаконные постановления дознавателей и следователей, возвращать дела для дополнительного расследования, отстранять от дальнейшей работы по делу следователей или дознавателей, допустивших нарушение закона.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу . В соответствии со статьей 32 закона «О прокуратуре РФ» предмет надзора за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, и администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу направлен на решение следующих задач:

• —    законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

• —    соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

• —    законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу определены статьей 33 закона «О прокуратуре РФ». При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

• —    посещать в любое время места содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

• —    опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

• —    знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

— требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, мест содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях;

— отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Актами прокурорского реагирования в данном случае служат постановление и требование прокурора. Постановления и требования прокурора подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

Надзор за исполнением законов судебными приставами . Надзор за исполнением законов судебными приставами ещё одна подфункция прокурорского надзора. Данный надзор за исполнением законов судебными приставами был введен Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ¹ в части 2 статьи 1 закона «О прокуратуре РФ». Как мы видим, в структуре Раздела III не предусмотрена глава, регламентирующая деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами. То есть законодатель не дал определения предмету и полномочиям прокурора, а также актам прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами. Поэтому прокурор при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами руководствуются преимущественно Указанием Генпрокуратуры России от 19.09.2022 г. № 521/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»², а также другими законами.

Однако можно предположить, что предметом надзора за исполнением законов судебными приставами можно назвать законность действий (бездействия) органов Федеральной службы судебных приставов и их должностных лиц, и соответствие законодательству выносимых ими решений.

При поступлении информации о действии (бездействии) судебного пристава прокурор вправе вызвать соответствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу вопроса. При этом неявка судебного пристава без уважительных причин повлечёт вынесение прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Прокурор вправе направлять протест на незаконное постановление судебного пристава, вносить представления об устранении нарушений закона в адрес главных судебных приставов по региону с постановкой вопроса о привлечении виновных должностных лиц к ответственности3. Также прокурор при поступлении сведений о нарушении законов судебными приставами вправе провести проверку. Проверки исполнения законов судебными приставами могут проводить систематически в плановом порядке. В случае выявления прокурором нарушений, носящих характер уголовнонаказуемых деяний прокурор вправе вынести мотивированное постановление о направлении материалов выявленных прокурором нарушений в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

Заключение

На основании проведенного анализа следует отметить, что прокуратура Российской Федерации занимает важное место в системе государственных органов власти. Помимо функции надзора прокуратура выполняет и другие функции, но основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением законности и правопорядка в Российской Федерации, что в современных условиях является главной задачей государства.

В результате проведенного анализа были выявлены некоторые неопределенности закона «О прокуратуре РФ». Мы полагаем, что в закон «О прокуратуре РФ» целесообразно внести следующие изменения:

Во-первых, дать определение понятию «функции прокуратуры».

Во-вторых, прописать полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Дополнить Главу 3 Раздела III актами прокурорского реагирования, которые прокурор вправе выносить при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В-третьих, дополнить Раздела III Главой 5, которая будет регламентировать деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами.