Накопленный вред окружающей среде и поиск источников их ликвидации

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среде» (далее – ФЗ № 7) под ликвидацией накопленного вреда окружающей среде понимаются мероприятия по устранению вреда окружающей среде, возникшего в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме.

О необходимости ликвидации накопленного вреда говорится во многих правовых ак- тах государства. Например, в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6 февраля 2013 г. № 17-СФ «О механизмах ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической деятельностью» было подчеркнуто, что на протяжении многих десятилетий в России формируются полюса экологического неблагополучия, что негативно отражается на здоровье людей и продолжительности жизни. Существенное влияние на уровень экологической безопасности в Российской Федерации оказывают в том числе накопленные в результате прошлой экономической деятельности отходы на прекративших свою деятельность хозяйственных объектах. Большинство объектов накопленного экологического ущерба возникло в результате прошлой хозяйственной деятельности различных предприятий и организаций, которые ранее являлись собственностью государства. В этом постановлении Правительству РФ было рекомендовано разработать механизмы финансирования и экономического стимулирования работ по ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической деятельностью, на территориях промышленных зон, предусмотрев в том числе использование механизмов государственно-частного партнерства.

Вопросам ликвидации накопленного вреда посвящены и многие стратегические документы государства (Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года, утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.; Государственная программа РФ «Охрана окружающей среды», утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 326; Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400; перечень инициатив социальноэкономического развития РФ до 2030 года, утв. распоряжением Правительством РФ от 6 ноября 2021 г. № 2816-р, в который входит проект «Генеральная уборка» и др.).

Институту ликвидации накопленного вреда окружающей среде посвящена глава XIV.1 «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде» ФЗ № 7. Объектами накопленного вреда окружающей среде являются территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде (ст. 1 ФЗ № 7). Данные территории и расположенные на них объекты капитального строительства должны отвечать совокупности специальных критериев, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2023 г. № 2335 «Об утверждении критериев, на основании которых территории, расположенные на них объекты капитального строительства могут быть отнесены к объектам накопленного вреда окружающей среде»:

• а)    на них выявлен вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме, и в границах таких территорий отсутствуют: не ликвидированные горные выработки, буровые скважины и (или) иные сооружения, связанные с пользованием недрами; объекты, в отношении которых не проведены либо были выполнены не в полном объеме мероприятия по ликвидации последствий ведения горных работ; затонувшее имущество, подлежащее подъему, удалению и уничтожению в соответствии с законодательством РФ, в отношении которого не проведены соответствующие мероприятия; радиоактивные отходы, биологические отходы, взрывчатые вещества; не ликвидированные гидротехнические сооружения.

В законе отсутствуют ориентиры относительно точки отсчета прекращения прошлой экономической деятельности. Данный вопрос непосредственно связан со сроком исковой давности по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушения обязательных требований, который может быть предъявлен в течение двадцати лет (п. 3 ст. 78 ФЗ № 7). В течение данного срока «существует вполне реальная возможность привлечения фактического причинителя вреда к гражданско-правовой ответственности» [11].

Неопределенность в вопросе о времени формирования накопленного вреда порождает проблему разграничения прошлого накопленного вреда окружающей среде и вреда, причиненного ей текущей экономической деятельностью. Это обстоятельство, затрудняющее процесс четкого разграничения этих двух видов вреда окружающей среде, «не будет стимулировать природопользователей к добросовестному выполнению своей обязанности по своевременному устранению последствий негативного изменения качества окружающей среды в полном объеме» [14];

• б)    земельные участки и (или) объекты капитального строительства не находятся в частной собственности или во владении и (или) пользовании физических или юридических лиц;

• в)    информация о физическом лице / юридическом лице, причинивших вред окружающей среде, отсутствует у органов власти РФ, субъектов РФ или органов местного самоуправления, осуществляющих выявление и (или) оценку объектов накопленного вреда окружающей среде, либо физическое лицо, причинившее вред окружающей среде, умерло и (или) юридическое лицо, причинившее вред окружающей среде, ликвидировано;

• г)    содержание загрязняющих веществ на таких территориях, расположенных на них объектах капитального строительства превышает установленные нормативы качества окружающей среды и (или) санитарногигиенические нормативы.

Ликвидация накопленного вреда окружающей среде включает в себя инвентаризацию (выявление, обследование и оценка), учет и ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде. Выявленные объекты накопленного вреда сначала должны быть включены в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, и только после этого они подлежат ликвидации.

В перечне объектов накопленного вреда окружающей среде отсутствуют несанкционированные свалки, однако в государственный реестр объектов накопленного вреда они включены. Этот вопрос имеет принципиальный характер, так как бюджетные средства, предусмотренные для ликвидации накопленного вреда, могут быть направлены и на ликвидацию несанкционированных свалок [5], которая может осуществляться как за счет выделенных отдельной строкой бюджетных средств, так и средств частных инвесторов в рамках соглашений о государственно-частном партнерстве (далее - ГЧП).

Организации ликвидации накопленного вреда окружающей среде посвящены положения ст. 80.3 ФЗ № 7 и постановления Правительства РФ от 27 декабря 2023 г. № 2323 «Об утверждении правил организации ликвидации накопленного вреда окружающей среде». Источником финансирования организации лик- видации накопленного вреда являются средства бюджета бюджетной системы РФ, а также «окрашенные» экологические платежи в соответствии с планами мероприятий, указанных в п. 1 ст. 16.6, п. 1 ст. 75.1, п. 1 ст. 78.2 ФЗ № 7 (п. 2 ст. 80.3 ФЗ № 7). Ежегодное количество выявляемых объектов накопленного вреда окружающей среде свидетельствует о том, что данных средств явно недостаточно, рассчитывать же на их увеличение в современных реалиях нереалистично. Для решения данной проблемы необходим поиск ресурсов, инструментов, с помощью которых можно было бы решить задачу по ликвидации накопленного вреда. И здесь, прежде всего, необходимо определиться с тем, обнаружен ли правообладатель источника накопленного экологического вреда. Если он не обнаружен, то в этом случае ликвидация накопленного вреда должна осуществляться за счет средств государства, субъектов РФ и муниципалитетов. В то же время территории, на которых обнаружен накопленный вред от прежней хозяйственной деятельности, могут быть интересны отдельным хозяйствующим субъектам в силу места их расположения для размещения технопарков, производственных зон, предприятий, находящихся на них отходов производств, содержащих полезные ископаемые, а также для размещения артпарков, торговых центров, рекреационных зон и жилых участков [3]. В данной ситуации возможно привлечение частных инвестиций посредством использования моделей ГЧП. Их применение при ликвидации накопленного вреда «позволило бы эффективно сочетать государственные возможности концентрации финансовых, организационных, информационных, научных и иных ресурсов, с одной стороны, и заинтересованность частных инвесторов в отношении конечных результатов - с другой» [9; 8].

Вопрос о применении ГЧП в целях ликвидации накопленного экологического вреда уже давно поднимается как в юридической литературе [11; 10; 2; 13, с. 81], так и на государственном уровне. Однако применение ГЧП при ликвидации накопленного вреда ограничено действующим законодательством. Из перечисленных в п. 1 ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде- рации» (далее – Закон о ГЧП) объектов ГЧП к сфере накопленного вреда окружающей среде могут быть отнесены только объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии (в части использования возобновляемых источников энергии) (пп. 8), объекты, на которых осуществляется обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов (пп. 13), мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем (пп. 15). Аналогичные объекты предусмотрены и в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», за исключением мелиоративных систем и объектов их инженерной инфраструктуры. В ФЗ № 7 о механизмах ГЧП речь вообще не идет.

Невозможность в настоящее время осуществить ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде только за счет государственных средств актуализирует вопрос о расширении объектов ГЧП в данной сфере, и не только за счет недвижимого имущества [1, с. 12]. В 2020 году данный вопрос стал предметом законодательной инициативы: в Государственную Думу Федерального Собрания был внесен законопроект № 11022731-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части повышения эффективности организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде». Он предусматривал в том числе расширение в ст. 17 ФЗ № 7 направлений государственной поддержки хозяйственной и иной деятельности за счет ликвидации накопленного вреда, а в ст. 7 данного закона – перечень объектов ГЧП за счет объектов накопленного вреда. Однако проект закона был отклонен в связи с нарушением требований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ.

Заметим, что в зарубежных странах, например, в США и Канаде, механизм ГЧП успешно используется при ликвидации накопленного вреда окружающей среде [7].

Если говорить о накопленном вреде окружающей среде действующими предприятиями, то ФЗ № 7 предусматривает создание ими резервного фонда, средства которого могут быть направлены на реализацию плана мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, в том числе «прошлого» вреда (пп. 3 п. 1 ст. 56.3). План мероприятий должен быть разработан на случай вывода из эксплуатации (консервации или ликвидации) отдельного производственного объекта.

Прообраз данных фондов – внебюджетные государственные экологические фонды, которые были предусмотрены ст. 26 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Они формировались за счет платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения; сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения, и др. Средства данного фонда распределялись на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения (60 %), республиканского, краевого, областного значения (30 %), федерального значения (10 %). Внебюджетные государственные экологические фонды прекратили свое существование в связи нецелевым расходованием средств.

Экологические фонды были предусмотрены и на бывшем постсоветском пространстве. Так, Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. № 1982-XII «Об охране окружающей среды» предусматривал создание трех видов фондов охраны природы: республиканский, местные и общественные. Государственные фонды создавались для финансирования государственных программ рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, региональных комплексов мероприятий и иных целей в области охраны окружающей среды (ст. 84). Источниками формирования государственных целевых бюджетных фондов охраны природы могли быть: платежи за специальное природопользование; средства, полученные в счет возмещения вреда, причиненного окружающей среде; штрафы за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и иные нарушения законодательства об охране окружающей среды; средства от реализации конфискованных или иным образом обращенных в доход государства орудий охоты и изъятия рыбы и других водных животных, а так- же от продажи, незаконно изъятой с помощью этих орудий продукции; добровольные взносы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе иностранных.

Общественные фонды охраны природы создавались за счет добровольных взносов юридических лиц, граждан и иных источников, которые могли расходоваться на проведение мероприятий по охране окружающей среды, а также на формирование экологической культуры граждан.

С 1 января 2017 г. действие ст. 84 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» было приостановлено, а с 26 апреля 2024 г. данный закон действует в новой редакции, которая уже не предусматривает создание фондов охраны природы.

Аналогичная ситуация сложилась и в Киргизии - в 2018 году утратила силу ст. 35 Закона Кыргызской Республики от 16 июня 1999 г. № 53 «Об охране окружающей среды», посвященная фондам охраны природы.

Институт экологических фондов широко апробирован в зарубежных странах, они отличаются по источникам их формирования, порядку возмещения экологического вреда. Однако их объединяет подход, в соответствии с которым «ответственность за причинение накопленного вреда окружающей среде возлагается на нового собственника (правообладателя) загрязненной территории (акватории) или объекта капитального строительства, являющегося источником негативного воздействия на окружающую среду» [13, с. 77].

Успешным примером экологического фонда является Суперфонд, предусмотренный Законом США 1980 году «О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, компенсации ущерба и привлечении к ответственности» (далее - Закон о Суперфонде). Данный фонд формируется «главным образом за счет акцизов на нефтепродукты и химическое сырье, с тем чтобы уполномоченный государственный орган имел возможность оплачивать очистные работы в тех случаях, когда ответственные за загрязнение лица не были обнаружены либо отказались проводить очистные работы в добровольном порядке» [6].

По Закону о Суперфонде лицами, которые могут быть привлечены к ответственности за экологический вред, являются правообладатели объекта, посредством которого причинен вред: собственник или эксплуатирую- щие организации судна или предприятия или данные лица на момент сброса или утечки опасных веществ; лица, организовавшие переработку или сброс опасных веществ; лица, добровольно принимающие опасные вещества для транспортировки на предприятия; лица, производившие опасные отходы. Однако положения данного закона применяются с учетом сложившейся практики разработки положений договоров купли-продажи недвижимости, с включением в него обязанности по возмещению прошлого экологического вреда на нового собственника земельного участка. Если такая обязанность в договоре отсутствует, то вопрос, как правило, рассматривается в суде, и к ответственности привлекается оператор или собственник, по вине которого произошло загрязнение, либо виновное должностное лицо [4, с. 29-30].

Данный опыт для России неприемлем -возлагать на нового собственника обязанность по ликвидации прошлого экологического вреда окружающей среде несправедливо, да и в экономическом аспекте вряд ли реализуемо. В то же время отдельные хозяйствующие субъекты могут иметь определенный интерес к территории, на которой накоплен прошлый вред. В этом случае государству целесообразно предусмотреть определенные преференции для таких субъектов в целях их должной мотивации для ликвидации прошлого накопленного вреда, а также разработать, как выше было сказано, новые модели ГЧП.

Также одним из инструментов, посредством которого можно было бы устранить последствия накопленного экологического вреда действующими предприятиями, является обязательное экологическое страхование. Данный вид страхования не предусмотрен российским законодательством. Еще в 2014 году в Минприроде России предлагали разработать для компаний такой механизм по модели ОСАГО. Данная модель предусматривала внесение организациями фиксированных платежей в фонд, который можно было бы использовать только в случае, если компания, входящая в систему страхования ликвидационных вкладов, не смогла исполнить свои обязательства. Однако данный инструмент так и остался на бумаге, в отличие, например, от Казахстана, где предусмотрен договор экологического страхования на случай от неис-полнения/ненадлежащего исполнения обязательств по ликвидации последствий разведки твердых/общих полезных ископаемых [12, с. 26].

Таким образом, альтернативой бюджетных средств, направляемых на ликвидацию накопленного вреда, могут выступать частные инвестиции, привлечение которых возможно посредством моделей ГЧП, а также средства

«загрязнителей» при использовании известных российскому и зарубежному правопорядку правовых конструкций – экологических фондов и обязательного экологического страхования. Однако для их вовлеченности в ликвидацию накопленного вреда нужна государственная воля.