Нецелевое землепользование в населенных пунктах: пределы права и парадоксы правового регулирования

DOI:

Нецелевое землепользование 1 в населенных пунктах – это системная проблема. С экономической точки зрения нецелевое использование земельных участков (далее – ЗУ) влияет на собираемость налогов, де-факто «искажая» суммы, подлежащих к уплате налоговых платежей, нецелевое использование ЗУ приводит к несоответствию их кадастро- вой стоимости ввиду разрешенного использования (далее – ВРИ). Хаотичное и нецелевое использование земли снижает инвестиционную привлекательность территории, в границах которой юридическое и фактическое землепользование различается (когда многоквартирные жилые дома граничат с малоэтажной частной застройкой и промышленной зоной. – О. Ш.). В итоге нецелевое землепользование ведет к обесцениванию соответству- ющих объектов недвижимости. Прямые и косвенные убытки в виде недополученных налогов и прибыли препятствуют реализации государственных и частных интересов, повышают инвестиционные риски. С социальной точки зрения нецелевое использование земли состоит в прямой причинно-следственной связи с нарушением прав землепользователей, которые сталкиваются с препятствиями в пользовании своими ЗУ. Это приводит к снижению качества жизни, инфраструктурных ожиданий. Также наблюдаются проблемы в сфере градостроительства (нарушение режима землепользования, территориальная деградация) и экологии (ухудшение обстановки, загрязнение окружающей среды, уничтожение зеленых и природоохранных зон). Так, Генеральный план населенного пункта, принимаемые органами местного самоуправления, правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) направлены на обеспечение баланса структуры землепользования. Нецелевое использование земли нарушает ее (гостиничный комплекс в санитарно-защитной зоне промышленного предприятия, приют для животных в жилой зоне и т. д. – О. Ш.). Это влечет ухудшение экологической обстановки и возрастание нагрузки на инфраструктуру. С юридической точки зрения нарушается правопорядок, повышаются коррупциогенные риски, снижается эффективность планирования и развития муниципальных образований, наблюдается создание препятствий в пользовании ЗУ, местами общего пользования, выявляются нарушение экологических прав граждан, деэкологизация норм права, регламентирующих антропогенную деятельность, неэффективность управления, земельного контроля (надзора). Поэтому нецелевое использование ЗУ в населенных пунктах является «симптомом» декларативности закона и проявлением правового нигилизма, низкой правовой культуры, что является, в совокупности и взаимосвязи, следствием игнорирования ПЗЗ, требований земельного, экологического и градостроительного законодательства.

Следовательно, нецелевое использование ЗУ населенных пунктов – это вызов правовой системе, он демонстрирует:

• 1)    неспособность законодательства регулировать общественные отношения по поводу земель по их целевому назначению и ВРИ;

• 2)    недостатки государственно-правового механизма обеспечения исполнения законодательства, регламентирующего рациональное использование земель;

• 3)    наличие пробелов и коллизий действующего законодательства, парадоксов правового регулирования, снижающих роль норм права как регуляторов общественных отношений по поводу использования и охраны природных ресурсов и объектов, приводящих к декларативности правовых режимов целевого разграничения землепользования;

• 4)    противоречия и неверную расстановку приоритетов, составляющих структуру эффективности устойчивого развития (крен в сторону экономической эффективности и недостаточный учет экологических факторов).

В этой связи борьба с нецелевым использованием ЗУ направлена на обеспечение правопорядка в земельной сфере, восстановление экологического приоритета в экономикосоциальном развитии населенных пунктов, эффективность государственного и муниципального управления, земельного контроля (надзора), приведение в соответствие норм права, правовых пределов и правил их применения по поводу землепользования через устранение парадоксов правового регулирования.

Целевое землепользование в границах населенных пунктов: пределы права

Все земли России по целевому назначению подразделяются на категории, к одной из которых отнесены земли населенных пунктов (далее – ЗНП). В соответствии со статьей 83 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), ЗНП предназначены для их застройки, устойчивого развития, обеспечения благоприятной окружающей среды в границах населенного пункта, что отражают ВРИ – основные, вспомогательные, условно разрешенные. ВРИ, в свою очередь, конкретизируют использование земель под: жилую застройку, территории общественно-делового назначения, рекреационные, производственные зоны, садоводство и огородничество, природные комплексы, леса и водные объекты, общее пользование и др. [14]. Фактическое соответствие ЗУ их ВРИ в гра- ницах ЗНП обеспечивает рациональное использование и охрану земель. Статьи 7 ЗК РФ и 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), регламентирующие режим целевого использования ЗУ, являются правовыми индикаторами правомерного использования ЗУ в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель либо с установленным для него ВРИ.

Нецелевое использование ЗНП нормативно запрещается, что демонстрирует действие пределов права – границ, в рамках которых: а) действует право целевого использования и запретов нецелевого использования, б) регулируются общественные отношения по поводу рационального использования и охраны земли; в) обеспечивается баланс между свободой (диспозитивность) и ответственностью (императивность) субъектов землепользования.

В разрезе целевого использования ЗУ право устанавливает определенные пределы (границы), которые выражены требованиями и ограничениями. Последние закреплены в Конституции РФ (статья 9), ЗК РФ (статья 42), ГрК РФ (статья 37), ПЗЗ конкретных муниципальных образований, строительных нормах и правилах, имеющих императивное значение в части регламентации требований безопасности (экологической, санитарно-эпидемиологической, пожарной и др.), проектах планировки территорий, генеральных, градостроительных и мастер-планах. Отсюда пределы права в разрезе целевого использования ЗУ разграничим на формальные (А) и содержательно-функциональные (Б).

К первым (А) отнесем пределы, обеспечивающие баланс территорий и рациональное использование земли в границах населенного пункта в пределах двух групп:

А1) селитебной (жилые, рекреационные и общественные зоны, не создающие угрозы санитарно-экологического негативного воздействия);

А2) внеселитебной (зоны промышленности, транспорта, линейных объектов, санитарно-технических сооружений, городских подсобных хозяйств, санитарно-защитных зон, кладбищ и др.).

Ко вторым (Б) отнесем пределы, регламентирующие создание благоприятной окру- жающей среды (экологический фактор эффективности) и условий жизни населения в городах в соответствии со стратегией устойчивого развития (социально-экономический фактор эффективности) путем применения новейших технологий и техник (наилучших доступных, НБИОС, природоподобных) с учетом природоохранных требований, санитарно-эпидемиологических и гигиенических норм, конкретизирующих разграничение территории населенного пункта по требованиям организации жизни населения, например на отдельные районы, связанные между собой озелененными разрывами, участками леса, водных объектов, склонов, оврагов и искусственных преград (железнодорожные линии, линии высоковольтных электропередач).

Пределы права в разрезе целевого землепользования в границах ЗНП выражаются также: в установлении запрета на объединение районов в единый массив застройки; в защите прибрежной полосы (в населенных пунктах, расположенных на берегах морей, рек и других водоемов); в обеспечении обустройства рекреационных территорий (набережных, парков, садов, пляжей, мест развития спорта и туризма, охраны объектов природного и культурного наследия); в поддержании солнечного освещения, инсоляции; в гарантиях рационального использования земельных участков и охраны, природоохранного содержания зеленых насаждений; в санитарной охране воздушного бассейна от выбросов промышленных и коммунальных предприятий, а источников водоснабжения – от сбросов сточных вод и жидких бытовых отходов; в охране почв – от загрязнений; в создании санитарно-защитных зон между территориальными зонами; в ликвидации очагов, распространения эпидемических заболеваний; в регламентации свободной планировки и застройки ЗНП в целях рационализации пространств, а также минимизации земляных работ и др.

При этом пределы использования ЗУ по назначению отражают:

• а)    императивные требования (установление разрывов между населенными пунктами с их разбивкой на крупные, большие, средние, малые и территориальные зоны в границах населенного пункта; группировка схожих по назначению и ВРИ (основных и вспомога-

• тельных видов) ЗУ; четкое распределение ЗНП по видам использования – для жилищного и общественного строительства, промышленного производства, коммунальных и линейных сооружений и устройств);

• б)    диспозитивные требования (зеленые насаждения (парки, леса, лесопарки, питомники, поля орошения, сельскохозяйственные угодья) могут входить в состав всех зон, обеспечивая благоприятную окружающую среду, при этом особенности их размещения (площадь, объем, виды) по ВРИ не конкретизируются).

Пределы права выражены не только в установлении требований, но и в регламентации границ ответственности (способности претерпевать юридические последствия), а также механизме целевого землепользования. Отсюда пределы права являются индикаторами риска нарушений обязательных требований, установленных ст. 42 ЗК РФ и за которые российским законодательством (ст. 74 и 75 ЗК РФ) предусмотрена уголовная (ст. 254 УК РФ «Порча земель»), дисциплинарная (применяемая к работникам и должностным лицам), административная ответственность в соответствии со ст. 8.8. КоАП РФ. Пределы права в значении индикаторов риска нарушений обязательных требований демонстрируют соотношение с другими регуляторами, например, обычаями (за коренными малочисленными народами Российской Федерации, проживающими на территориях, являющихся их исконной средой, закреплено право приоритетного безвозмездного пользования землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами [18]).

В случаях целевого использования ЗУ указанные пределы обеспечивают эффективность права, общественные ожидания, предотвращают негативное землепользование, выраженное: а) в использовании ЗУ не в соответствии с его целевым назначением с учетом принадлежности к той или иной категории, и как в нецелевом использовании только части, не всего ЗУ, и также в нецелевом использовании ЗУ в его границах целиком [11]; б) в использовании ЗУ с нарушением ВРИ.

В то же время пределы права служат мерой свободы и рычагом защиты от чрезмерного вмешательства государства в воп- росы землепользования, например, когда правообладатель может самостоятельно выбирать, без уведомления органов власти, вид установленного территориальной зоной ВРИ. Подобное проявляется и в реализации запрета принуждать правообладателя вносить данные в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда земля используется в соответствии с дополнительным ВРИ наряду с основным [6].

Отсюда пределы права использования ЗНП, выраженные как термином «целевое использование земельного участка», так и установленным для него ВРИ [2; 3], обеспечивают баланс, необходимый для порядка и справедливости в области землепользования, искореняя правовой нигилизм (отрицание необходимости соблюдения целевого назначения) и минимизируя гиперрегуляцию.

Парадоксы правового регулирования землепользования в границах населенных пунктов

Пределы права в разрезе целевого использования ЗУ, несмотря на стремление к ясности и справедливости, порождают ряд парадоксов – ситуаций, когда логика закона вступает в противоречие с его практическим применением. Рассмотрим некоторые из них.

• 1.    Парадокс законности и справедливости. Строгое следование закону иногда приводит к несправедливым результатам, формализму. В случае признания самовольных построек не подлежащими сносу и установлении прав на них, при определении их статуса (многоквартирный дом, дом блокированной застройки) экспертным путем правоприменитель (суд, администрация муниципального органа власти) отказывает в требуемом изменении территориальной зоны по формальным основаниям. Например, в случаях, когда за период легализации такой постройки вносились изменения в ПЗЗ, которые для требуемых территориальных зон соответствующего «набора» ВРИ (основных, условно-разрешенных, вспомогательных) помимо ВРИ для конкретной застройки не содержат. В данном случае заинтересованным лицам требуется проходить дополнительные процедуры утверждений проектов внесения изменения в ПЗЗ,

• 2.    Парадокс «чем больше требований и ограничений, тем меньше порядка». Действительно, вопросам целевого использования ЗНП «посвящено» достаточное количество норм права, однако при этом нецелевое использование таких земель приобрело массовый характер. Данный парадокс не всегда возникает вследствие явных нарушений и пре-

• небрежения пределами права целевого землепользования. В некоторых случаях подобные ситуации проявляются при пересечении частных и публичных межотраслевых интересов. С одной стороны, примером может служить случай, когда супруги при расторжении брака юридически и фактически делят совместно нажитое имущество, жилой дом, расположенный на земельном участке ЗНП с разрешенным ВРИ «под индивидуальное жилищное строительство». Такой раздел, по сути, меняет статус строения с «индивидуального жилого дома» на «блокированный», что влечет нецелевое использование соответствующего ЗУ, предназначенного по ВРИ для индивидуальной жилой застройки, и требует приведения в соответствие ЗУ и расположенного на нем строения пределам права, регламентирующим целевое использование ЗНП. С другой стороны, критерии использования ЗУ в соответствии с целевым назначением [16], а также требования к правообладателям ЗУ (ст. 42 ЗК РФ) возможность пресекать нецелевое использование ЗУ контрольно-надзорными органами не обеспечивают. Например, выявление факта нецелевого использования ЗУ органами Росреестра влечет за собой выдачу его правообладателю предписания об устранении недостатков путем его приведения в соответствие с действующими ВРИ, однако запрета на нецелевое использование Росреестр установить не может. Возложение соответствующих обязанностей возможно лишь в судебном порядке. При этом органы контроля и надзора (прокуратуры, местные администрации) соответствующие требования фактически не заявляют, а смежные с нарушителями правообладатели ЗУ в рамках негаторных исков этого сделать не могут, так как нецелевое использование ЗУ нарушений их прав пользования принадлежащими им ЗУ не доказывают. В итоге при выявленном факте нецелевого использования ЗУ такие территории длительный период времени продолжают использоваться не по целевому назначению (сегодня участились случаи размещения в жилых зонах приютов для животных, моек и автомастерских и т. д.). Противоречия между нормами права, их недостатки либо чрезмерная гиперрегуляция создают «ловушки» или, напротив, «лазейки» для граждан и
• бизнеса, а правоприменение и контрольно-надзорные функции в подобных ситуациях устранить нарушения своевременно не могут.

• 3.    Парадокс «запрет, который нельзя нарушить, но можно обойти», иначе – запреты могут порождать возможности их обхода. Например, порядок изменения ВРИ или целевого назначения может занять годы, при этом в этот «переходный» период ЗУ могут использоваться не по назначению длительный период времени, то есть длящиеся земельные правонарушения, выразившиеся в нецелевом землепользовании, не пресекаются, а пролонгируются. Завершится ли процедура перевода целевого назначения или ВРИ на этапе инициации нецелевого использования ЗУ неизвестно, но она, по факту, позволяет «легализовать» нецелевое использование ЗУ до разрешения соответствующего статуса земли (например, когда суд предоставляет отсрочку исполнения решения суда о прекращении прав на земельный участок в связи с его нецелевым использованием до того момента, когда планируется получить соответствующе согласование). Подобные ситуации возникают потому, что пределы права негибки, способствуют поиску «путей обхода» действующих правил. Приведем некоторые примеры. Несмотря на принцип единства судьбы земли и прочно связанных с ней объектов (ст. 1 ЗК РФ), нецелевое использование здания (его части), расположенного на ЗУ, не становится признаком нецелевого использования ЗУ, например, когда эксплуатация на ЗУ объектов нежилого здания, не соответствующих цели использования земли, не свидетельствует о нецелевом использовании такого участка [5]. Однако фактически хозяйственная деятельность лица на земельном участке определяется именно тем, как используются размещенные на нем объекты, а нецелевое использование объектов недвижимости напрямую связано с нецелевым использованием ЗУ [8; 9]. Можно говорить и о том, что содержание ВРИ допускает, без самостоятельного указания в Классификаторе ВРИ [14], размещение и эксплуатацию, например, линейного объекта [13; 15] на ЗУ, в ВРИ которых специально не оговорено размещение линейных объектов без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования ЗУ. Данный парадокс

• 4.    Парадокс «правовые пределы защищают того, кто использует землю не по назначению». Согласно ст. 285 Гражданского кодекса РФ, ЗУ может быть изъят у собственника, если его использование осуществляется с нарушением требований законодательства, в частности не в соответствии с целевым назначением. Основаниями для принудительного прекращения ограниченных прав на землю (права постоянного (бессрочного) пользования), безвозмездного пользования участком, аренды) являются использование ЗУ не по целевому назначению, а также использование ЗУ, приводящее к порче земель, невыполнение правообладателем обязанности по рекультивации и восстановлению состояния участка. Однако, исходя из буквального толкования ст. 45–47 ЗК РФ, использование участка не в соответствии с ВРИ в число таких оснований не входит. При этом изъятие ЗУ, прекращение прав на них или признание прав на ЗУ отсутствующими являются, скорее, исключением. Приоритет в применении таких «санкций» отдается преимущественно землям особо охраняемых природных территорий (дело «садоводов») [7] или землям сельскохозяйственного назначения (ст. 6) [18], для остальных категорий земель, в особенности ЗНП, подобная практика остается декларативной.

что, по сути, фактического землепользования не меняет, а создает необходимость формального прохождения бюррократических процедур. На наш взгляд, такой парадокс возникает потому, что правоприменитель попадает в ситуацию необходимости сопоставить частные и публичные интересы, выраженные и в защите прав на строения и в соблюдении ПЗЗ, которые не всегда одномоментно совпадают. В то же время в вопросах землепользования публичный интерес чаще всего преобладает. Исходим из того, что нецелевое использование ЗУ приводит к причинению вреда участку как природному объекту [12]. Нормативно закреплено, что требование о приведении ЗУ в исходное состояние (до нарушения режима землепользования) сопряжено с обязанностью его освобождения от незаконно размещенных объектов (например, самовольных построек). Пункт 2 ст. 62 и п. 3 ст. 76 ЗК РФ возлагает на нарушителей обязанность по приведению ЗУ в пригодное для использования состояние с проведением рекультивации, обеспечивающей восстановление почвенного слоя, нарушенного в результате нецелевого землепользования. Однако обязанность по рекультивации ЗУ, направленного на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, может быть возложена только при наличии утвержденного проекта рекультивации, в пределах действия договора аренды (при его наличии) либо в случае завершения полного комплекса работ по лесовостановлению, лесоразведению (относительно рекультивации лесных участков) [1]. При этом лицо, уже осуществившее рекультивацию поврежденного ЗУ, не освобождается от необходимости возместить вред (имущественная ответственность). Подобная практика применима при установлении факта частичного восстановления состояния ЗУ, в том числе в силу наличия невосполнимых экологических потерь [4; 10; 17].

с пределами права целевого использования земли не соотносится и является, по сути, исключением. Например, правообладатели ЗУ, соблюдающие и нарушающие режим землепользования, в объеме прав не ограничиваются. По крайней мере до того момента, пока у «нарушителя» не будет изъят ЗУ или соответствующее право не будет признано отсутствующим или прекращено. Однако эта «правоприменительная процедура», как было указано выше, занимает на практике достаточно большой промежуток времени. В этой связи оба правообладателя вне зависимости от наличия или отсутствия нарушений используют свои участки в равном объеме прав. В то же время длительное нецелевое использование ЗУ ЗНП влечет тяжелые последствия – порчу и деградацию земель, нарушение благоприятной окружающей среды, создание угроз распространения инфекций и экологического вреда, что, по сути, при нецелевом землепользовании не устраняется.

Таким образом, юридические гарантии в области земельных правоотношений (презумпция невиновности, право на защиту, предоставление отсрочек, предписаний об устранении нарушений в долгосрочной перспективе) не направлены на защиту частных и публичных интересов, напротив, указанные исключения и «лояльность» обесценивают пределы права в разрезе целевого землепользования.

Заключение

Анализ пределов права и парадоксов правового регулирования в вопросах целевого землепользования ЗНП демонстрирует, что парадоксы распространены (причем не только в области землепользования, но и в части прав на землю [19]), а применение правовых пределов в области целевого использования ЗНП и иных категорий принципам земельного права (приоритет охраны земли как основы жизни, рациональное использование земель и др.) не соответствует. Нормативные пробелы, коллизии, проявления коррупции, бюрократичность процедур, человеческий фактор все чаще образуют конфликт интересов в области землепользования. В то же время правовые пределы в разрезе целевого использования ЗУ призваны «навести порядок», уравновесить свободу землепользования и природоохранный порядок. В этой связи представляется, что гибкость права применима лишь в случаях отсутствия угроз экологической безопасности, нарушений прав граждан и публичных интересов. Требуется также устранять дуализм контрольно-надзорных мероприятий: Росреестр РФ и муниципальные органы земельного контроля, имея схожие по сути полномочия (контроль в области целевого использования земли) в правоприменительной практике должны «работать» на результат, а не устраняться от проведения контрольнонадзорных мероприятий по причине «пересечения» (подмены) федеральных и муниципальных функций. Важно минимизировать негативные проявления парадоксов правового регулирования в области целевого использования ЗУ, в особенности ЗНП, как земель, наиболее подверженных антропогенному негативному воздействию. Учитывая тот факт, что целе- вое назначение является одним из условий землепользования в целях предотвращения вреда всем компонентам окружающей среды, минимизации негативных проявлений парадоксов правового регулирования, полагаем возможным согласиться, что «нецелевое использование» целесообразно закрепить в более широкую формулировку – «несоблюдение условий отвода и иных условий использования земельного участка» [20]. В таком значении будет возможно установить: недостатки правовых регуляторов общественных отношений по поводу использования земель; неспособность контрольно-надзорных органов обеспечить исполнение земельного и природоохранного законодательства; превышение экономических приоритетов над экологическими и правовыми в вопросах землепользования. Важно понимать, что борьба с нецелевым землепользованием, это не просто «наведение порядка в сфере земельных отношений», это обеспечение экологической справедливости и стратегии устойчивого развития населенных пунктов, которые не могут быть поставлены в зависимость от «желаний» земельных правообладателей.