Некоторые аспекты правового регулирования института уполномоченного по правам человека

В юридической литературе за 20202022 гг. наблюдается рост количества научных исследований, посвящённых проблемам деятельности института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в Российской Федерации, среди кото- рых можно выделить работы следующих авторов: Н.В. Стус, Е.А. Кулишенко, М.Ю. Шамрина, Е.В. Мигачевой, А.Р. Булатова, Е.П. Дёминой, Т.Д. Зражевской, А.А. Калыгиной и др.

Как было отмечено во вступительной части своего ежегодного доклада за 2020 г. Уполномоченным по правам человека в РФ Т.Н. Москальковой: «Общее падение уровня жизни, увеличение безработицы, сложности передвижения и публичного выражения своих прав, цифровое неравенство и сужение личного пространства – все это стало реалиями сегодняшнего дня» [4].

Данные и многие другие обстоятельства негативного характера не остаются без внимания институтом Уполномоченного по правам человека, так, всего в 2020 году удалось оказать содействие в защите прав и свобод по 1701 обращению 6492 гражданам.

Эффективность защиты прав и свобод человека и гражданина во многом зависит от уровня действующего в стране законодательства, поэтому в настоящее время происходит активное развитие института Уполномоченного по правам человека как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

В частности, поправки, принятые летом 2020 г. в Конституцию РФ, дополнили п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ положениями, которые определили требования к кандидату на должность Уполномоченного по правам человека, установили для него ряд запретов, а также указали на ключевую роль Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [1].

Рассмотрим данный закон поподробнее.

Как был заявлено Уполномоченным по правам человека в РФ Т.Н. Москальковой: «Нуждается, как представляется, в обновлении и сам Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»» [3].

И действительно, с момента его принятия произошли значительные перемены как в обществе и государстве, так и праве, которые в свою очередь требуют внесения соответствующих изменений. Так, некоторые положения закона не в полной мере отражают требования международных документов, касающихся правового статуса омбудсменов, например: Венецианских принципов, Парижских принципов, Рекомендаций Комитета министров Совета Европы «О совершенствовании института омбудсмена» и т.д.

В связи с эти предлагается внесение в главу 3 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» ряда изменений, которые будут касаться расширения полномочий федерального омбудсмена, а именно:

– право законодательной инициативы;

– право дачи заключения на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

– право приостановления исполнения ненормативных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан;

– право обращения с апелляционной, кассационной, надзорной жалобами на судебные акты, исполнение которых влечёт за собой нарушение прав и свобод граждан;

– право участия в защите прав и законных интересов российских граждан на территории иностранных государств.

Внесение вышеуказанных изменений мы полностью поддерживаем, предоставление Уполномоченному по правам человека новых полномочий позволит расширить его правовой инструментарий по защите прав и свобод граждан, что положительным образом отразится на состоянии законности и правопорядка в обществе и государстве.

Нами также не может остаться без внимания факт того, что совсем недавно был принят Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», который ознаменовал собой «новую веху» в истории развития правового института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

В целом, мы оцениваем принятие данного закона положительно, но вместе с тем, совершенно очевидно, что законодатель допустил ряд существенных правовых недостатков, которые уже сказываются на результативности и эффективности профессиональной деятельности региональных омбудсменов.

Остановимся и проанализируем возникшие отдельные проблемные аспекты и выскажем предложения по их устранению.

Во-первых, проблема реализации прав Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации на принятие мер по защите и восстановлению прав и свобод человека и гражданина.

Как следует из п. 5 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 18.03.2020 №48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» региональный омбудсмен, в целях проверки обстоятельств, изложенных в жалобе, вправе «обращаться в суд с ходатайством об ознакомлении с материалами по гражданскому или административному делу, ре- шение по которому вступило в законную силу» [2].

Однако возникает ряд вопросов: какие именно дела в контексте данной нормы относятся к административным? Дела об административных правонарушениях? Дела, рассмотренные в порядке КАС РФ? Или же и те и другие? Более того, не совсем понятно, почему право регионального омбудсмена на ознакомление с материалами дела распространяется только на гражданские и административные дела и не затрагивает уголовные и арбитражные?

По нашему мнению, вышеуказанные вопросы, во избежание правовой неопределённости, требуют своего соответствующего официального комментария и разъяснения. Также считаем, что уголовные и арбитражные категории дел по аналогии должны быть включены в рассматриваемую норму.

Во-вторых, проблема регулирования деятельности аппарата уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Совершенной неожиданностью стало отсутствие на федеральном уровне регу- лирования деятельности аппарата региональных омбудсменов. Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» содержит лишь ст. 18, в которой в качестве диспозитивного начала предусмотрена возможность создания при региональном омбудсмене аппарата, отдавая данный вопрос на «откуп» региональному законодателю.

На наш взгляд, данный подход абсолютно не верен, т.к. аппарат регионального омбудсмена – это то, что фактически обеспечивает его деятельность и помогает эффективно реализовывать закреплённые за ним полномочия. Так, сотрудники аппарата осуществляют личный приём граждан, принимают и изучают жалобы о нарушении прав и свобод и предлагают по ним решения; обеспечивают взаимодействие регионального омбудсмена с государственными органами, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества; анализируют, систематизируют и обобщают информацию о нарушениях прав и свобод человека и гражданина в регионе; содействуют просветительской деятельности о права и свободах человека и гражданина и т.д.

Стоит отметить, что в настоящее время во всех субъектах Российской Федерации региональные омбудсмены имеют свои рабочие аппараты, которые выполняют организационные, юридические, информационно-справочные, научноаналитические и иные функции.

На наш взгляд, в ст. 18 Федерального закона от 18.03.2020 № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» должны быть установлены основы правового статуса аппарата регионального омбудсмена, а также определён правовой статус его работников как государственных гражданских служащих. Закрепление в качестве императивного начала необходимости обя- зательного создания аппарата регионального омбудсмена и основ его деятельности будет способствовать усовершенствованию правовой регламентации данного института и повысит эффективности его функционирования.

Таким образом, мы можем прийти к выводу о том, что институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в Российской Федерации служит дополнительной гарантией государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина как на федеральном уроне, так и на уровне субъектов, однако вместе с тем данный правозащитный институт сопряжён с рядом правовых проблем, которые требуют своего должного и своевременного разрешения.