Некоторые аспекты правовой регламентации субъектного состава координационных совещаний

В настоящее время Прокуратура Российской Федерации есть единственное связующее звено государственного аппарата, которое способно организовать взаимодействие всех органов государственной власти (преимущественно органов исполнительной власти), первостепенной задачей которых выступает обеспечение порядка и безопасности в обществе.

Подобный «симбиоз» между Прокуратурой Российской Федерации и органами, указанными в части 1 статьи 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-11, осуществляющими правоохрану, реализуется в превалирующем виде посредством координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью.

Данное организационное направление деятельности прокуратуры на практике воплощается в виде функционирования таких форм координационной деятельности как координационное совещание руководителей правоохранительных органов, регламентированное пунктом 2 статьи 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1, а также Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе c преступностью» (далее — Положение, утвержденное

Указом Президента РФ № 567), изложенного в редакции от 31.12.20192, а также координационное совещание по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, создание которого связано с принятием Указа Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», изложенного в редакции от 26.06.2013 (далее—Указ Президента Российской Федерации № 1535)3.

Создание в 2010 году координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, имевшего целью повысить уровень обеспечения правопорядка в субъектах России, привело к тому, что сегодня существует два координационных совещания, генезис которых не позволяет на сегодняшний день «с точностью до мелочей» разграничить их деятельность, а также нивелировать существующее смешение компетенций данных совещаний.

Проводить сравнительно-правовой анализ упомянутых выше координационных совещаний можно по различным критериям. Однако полагаем в данном исследовании сопоставить и попытаться разграничить указанные совещания именно по субъектному составу.

Таким образом, в качестве основной цели исследования мож но назвать минимизацию несогласованности правовой регламентации указанных совещаний посредством разработки и обоснования предложений, направленных на совершенствование правового регулирования, определения (закрепления) единого категориально-понятийного аппарата, точного состава и статуса субъектов исследуемых совещаний. В ходе исследования были реализованы возможности, предоставленные сравнительно-правовым методом, системным методом и иными общенаучными и специальными методами.

Описание исследования

Одним из краеугольных камней в вопросе разграничения указанных выше совещаний является круг лиц, входящих в состав того и другого совещаний.

Относительно координационного совещания руководителей правоохранительных органов Положение, утвержденное Указом Президента РФ № 567, в большей степени по сравнению с Указом Президента Российской Федерации № 1535 «защитило» совещание от возможных противоречий и коллизий. Раздел III Положения, утвержденного Указом Президента РФ № 567, устанавливает, что прокурор является председателем совещания, руководители правоохранительных органов или исполняющие их обязанности — членами совещания, при этом указывая, что для подготовки вопросов, которые должны быть рассмотрены на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов.

Однако и здесь появляются вопросы: привлечение представителей каких именно органов (хотя бы указание на несколько существующих для понимания вопроса), кто именно может быть привлечен в качестве таких представителей — Положение, утвержденное Указом Президента РФ № 567, не разъясняет.

Важно, что на практике нередки случаи, когда для участия в работе совещания привлекаются другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, судьи, в том числе председатели, а также представители средств массовой информации, общественных объединений, педагогические и нау чные работники. То есть можно говорить о том, что в таком случае скорее «сама практика» дает ответы на вопросы, поставленные ранее, и тем самым как бы «дополняет» Положение № 567.

При всем при этом в сопоставлении с координационным совещанием руководителей правоохранительных органов Указ Президента Российской Федерации № 1535, регламентировавший состав координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, вообще никаким образом не конкретизировал и даже не дал вектор для малейшего понимания состава совещания. Налицо возникла ситуация, когда высшие должностные лица субъектов Российской Федерации были наделены правом самовольно решать вопрос о вк лючении в состав совещания того или иного участника.

В некоторых субъектах Российской Федерации случались ситуации, когда, обходя постулат российского законодательства о том, что функции по обеспечению законности и правопорядка в государстве возложены на органы прокуратуры и правоохранительные органы, представители исполнительной власти субъекта Российской Федерации не считали нужным привлекать прокурора субъекта Российской Федерации или руководителей соответствующих правоохранительных органов к работе координационного совещания по обеспечению правопорядка. Именно поэтому органы прокуратуры были вынуждены «до победного» настаивать о включении в состав совещания как прокурора субъекта, так и отдельных руководителей правоохранительных органов.

В литературе описываются различные существующие на практике проблемы, связанные с «невключением» как прокурора субъекта, так и отдельных руководителей правоохранительных органов в перечень лиц, входящих в состав координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. Так, Е. В. Ступаченко приводит следующие примеры:

• 1.    Правительство Нижегородской области посчитало, что вовсе не обязательно включать прокурора в состав координационного совещания в связи с тем, что в Указе Президента Российской Федерации № 1535 строго не регламентирован перечень конкретных участников или членов совещания.

• 2.    В Архангельской области изначально в состав координационного совещания по обеспечению правопорядка не были включены: руководители следственного управления Следственного комитета РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, управления Федеральной миграционной службы по области, транспортный прокурор, военные прокуроры гарнизонов. Впоследствии благодаря настоятельной позиции прокуратуры области данное нарушение было устранено.

• 3.    В городе Москве состав постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка был регламентирован приложением № 1 к Указу Мэра города Москвы от 14 декабря 2010 г. № 153-УМ «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в городе Москве»¹, согласно которому в состав совещания входили: руководители органов исполнительной власти города, прокурор города и руководители органов внутренних дел, органов федеральной

службы безопасности, миграционной службы, иных структур. При этом при создании совещания в его состав не были включены руководитель Московского межрегионального следственного управления на транспорте СК России, московский межрегиональный транспортный прокурор, московский городской военный прокурор. Это нарушение тоже со временем устранили посредством издания указов мэра города Москвы [1, с. 56].

Можно сделать вывод, что на данный момент ситуация с определением состава участников или членов координационного совещания по обеспечению правопорядка нормативно никак не разрешена. Помимо этого, факт неоднократного невключения прокурора субъекта или руководителей определенных правоохранительных органов в состав совещания тоже никаким образом не получил нормативного разрешения.

При этом, необходимо отметить положительную практику реализации механизма определения состава постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Челябинской области, создание и состав которого были утверждены распоряжением Губернатора Челябинской области от 22.12.2010 г. № 984-р «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Челябинской области»2.

На сегодняшний день в состав данного совещания помимо Губернатора Челябинской области в качестве руководителя координационного совещания и первого заместителя Губернатора Челябинской области в качестве заместителя руководителя координационного совещания включены:

• —    прокурор Челябинской области;

• —    начальник Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Челябинской области;

• —    начальник Южно-Уральскоголинейно-го управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на транспорте;

• —    Министр общественной безопасности Челябинской области;

• —    председатель Законодательного Собрания Челябинской области;

• —    руководитель следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Челябинской области;

• —    начальник Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области;

• —    заместитель Губернатора Челябинской области;

• —    главный федеральный инспектор по Челябинской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе;

— начальник Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Челябинской области.

Кроме того, нельзя не отметить разницу в категориально-понятийном аппарате в отношении наименований статуса участников или членов координационных совещаний.

Неотъемлемым «плюсом» наделено координационное совещание руководителей правоохранительных органов в сопоставлении с координационным совещанием по обеспечению правопорядка в субъекте Российской Федерации, а именно в том, что у первого точно поименован статус лиц, входящих в состав совещания (так, п. 7 раздела III Положения, утвержденного Указом Президента РФ № 567, определяет статус председателя и членов совещания, при этом в отношении участников совещания вопрос в части определения их статуса остается открытым). А вот у второго совещания все очень неоднозначно в контексте определения статуса лиц, входящих в состав (за исключением руководителя совещания и его заместителя): они именуется как члены совещания или как участники? В свою очередь, пункт 1 Указа Президента Российской Федерации № 1535 постановляет: «высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав». А кто конкретно должен быть включен в состав данного совещания: вопрос остается открытым и нерешенным…

Однако важно сделать ремарку, что данный вопрос был решен только в отношении прокуроров изданием приказа Генеральной прокуратуры РФ от 20 декабря 2010 г. № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»1, согласно которому были закреплены основные обязанности прокуроров в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации № 1535, среди которых есть следующая: «прокурорам субъектов Российской Федерации предписано принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации». То есть прокурор субъекта Российской Федерации наделен статусом постоянного члена такого совещания. В отношении остальных лиц, входящих в состав совещания, отсутствует какое-либо правовое разъяснение.

Как отмечает Е. В. Ступаченко, несмотря на то, что данный приказ Генеральной прокуратуры РФ утратил силу, прокуроры субъектов Российской Федерации перечисленные формы взаимодействия по-прежнему применяют в практической деятельности [3, с. 33]. Следует констатировать, что указанные выше обязанности прокуроров в определенной степени продолжают трактовать в качестве форм участия или членства в деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.

В свою очередь В. В. Стрельников указывает, что абзац 2 пункта 7 раздела III Положения, утвержденного Указом Президента РФ № 567, необоснованно позволяет разделять представителей правоохранительных органов, являющихся (руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности) и не являющихся членами координационного совещания (другие должностные лица правоохранительных органов) [2, с. 25].

Данное положение является весьма значимым, поскольку по итогам работы координационного совещания только члены наделены соответствующими полномочиями по принятию решений, что подтверждается пунктами 8 и 10 раздела III Положения, утвержденного Указом Президента РФ № 567, в части признания решения принятым при одобрении его руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его выполнение; подписание постановления координационного совещания осуществляется председателем по согласованию с членами координационного совещания; руководители правоохранительных органов, являясь членами координационного совещания, обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов.

Для решения данной проблемы можно прокурору, как председателю координационного совещания руководителей правоохранительных органов, предоставить право признавать членами совещания либо наделять статусом члена лиц, указанных в абзацах 2 и 3 пункта 7 раздела III Положения, утвержденного Указом Президента РФ № 567, которые привлекаются для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе, посредством внесения соответствующих изменений в статью 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 и в Положение, утвержденное Указом Президента РФ № 567.

При этом является немаловажным заострить внимание и сравнить практику определения статуса как прокурора в координационном совещании руководителей правоохранительных органов, так и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в координационном совещании по обеспечению правопорядка по Положению, утвержденному Указом Президента РФ № 567. Поскольку Указ Президента Российской Федерации № 1535 перечень участников или членов совещания не конкретизировал, представляется возможным взять в качестве примера распоряжение Губернатора Челябинской области от 22.12.2010 г. № 984-р «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Челябинской области».

Так, согласно пункту 7 Положения, утвержденного Указом Президента РФ № 567, прокурор является председателем координационного совещания.

В свою очередь, в соответствии с распоряжением Губернатора Челябинской области от 22.12.2010 г. № 984-р «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Челябинской области» Губернатор Челябинской области именуется как руководитель координационного совещания.

В такой ситуации будет правильным взять за основу практику, применяемую в Положении, утвержденном Указом Президента РФ № 567, поскольку тогда прокур ор в данном случае выступает как должностное лицо, представляющее соответствующий орган прокуратуры как субъект координационной деятельности, и при этом не предстает как управленческое лицо.

В научной литературе существует противоположная позиция, согласно которой наиболее важным признаком координации является возможность органов прокуратуры направлять работу правоохранительных органов в определенное русло, тем самым реализовывать управленческую функцию данной работой [2, с. 18]. Следовательно, координационная деятельность, в рамках данной позиции, может быть реализована только в том случае, если у органов прокуратуры в целом и у отдельного прокурора в частности будет «право» оказывать эффективное управляющее воздействие на координируемых субъектов, то есть прокурор должен одновременно представать в качестве должностного лица органа прокуратуры и управленческого лица в отношении координируемых им правоохранительных органов.

Относительно Губернатора Челябинской области как руководителя координационного совещания ситуация достаточно спорная, поскольк у как в лексической, так и в правовой конфигурации понятие «руководитель» зачастую связано с такими понятиями как «орган», «организация», «предприятие», «учреждение» и т. п. Постоянно действующее координационное совещание по обеспечению правопорядка, согласно Указу Президента Российской Федерации № 1535, изначально не было наделено (и по сей день данная ситуация никак не поменялась) каким-то конкретным государственным или организационно-правовым статусом.

Вместе с этим этимология слова «руководитель» и «руководство» предполагает прямое подчинение одних лиц другим. То есть, по логике распоряжения Губернатора Челябинской области от 22.12.2010 г. № 984-р «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Челябинской области» все члены или участники совещания непосредственно подчиняются Губернатору Челябинской области, что точно противоречит: концепции трех ветвей власти, системе сдержек и противовесов, а также организационной структуре централизации и подчинения в системе Прокуратуры

Российской Федерации и всех правоохранительных органов.

Следовательно, полагаем, весьма некорректно именовать в данном случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в качестве руководителя постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка.

Проведенный сравнительно-правовой анализ позволил установить, что достаточно продолжительный период времени в нормативном правовом регулировании деятельности двух указанных координационных совещаний наличествуют пробелы и правовые коллизии, устранение которых принципиально важно и требует не терпящего промедления реагирования на указанные проблемы, и более того, безотлагательного правового разрешения.

Вследствие этого в качестве возможного действенного пути устранения сложившихся проблем нормативного правового регулирования предлагаем следующее.

Весьма серьезным и значимым моментом в работе по устранению или минимизации несогласованности деятельности координационного совещания руководителей правоохранительных органов и координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации является четкая регламентация перечня лиц, входящих в состав каждого из совещаний, и статуса (в контексте член или у частник координационного совещания) руководителей правоохранительных органов в деятельности постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, поскольку в отношении прокурора данный статус нормативно закреплен.

Так, в отношении координационного совещания руководителей правоохранительных органов предлагаем внести изменения в пункт 7 раздела III Положения, утвержденного Указом Президента РФ № 567, посредством наделения всех лиц, приглашаемых для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе, статусом участников координационного совещания руководителей правоохранительных органов.

Трансформация нормативной «регламентации» порядка создания и деятельности координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации также требует внесения конкретизирующих изменений в Указ Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», а именно: формулировку пункта 1 данного указа «образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав» дополнить указанием лиц, которые наделены статусом членов данного совещания, и лиц, которые должны именоваться как участники данного совещания.

Вследствие не вполне корректной существующей практики именования высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в качестве руководителя постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, вступающей в противоречие с концепцией трех ветвей власти, системой сдержек и противовесов, а также организационной структурой централизации и подчинения в системе Прокуратуры Российской Федерации и всех правоохранительных органов, наиболее предпочтительным вариантом предстает замена термина «руководитель» на термин «председатель».

В связи с тем, что неоднократно упоминаемый Указ Президента Российской Федерации № 1535 не содержит в себя конкретных отдельных перечней лиц, входящих в состав совещания в качестве членов и участников координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, предлагаем внести изменения в соответствующий указ путем указания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в координационном совещании по обеспечению правопорядка как председателя указанного совещания.

Кроме того, следствием предлагаемого изменения должно стать внесение аналогичных правок в подзаконные нормативные правовые акты, на основе которых создаются постоянно действующие координационного совещания по обеспечению правопорядка (в целях реализации Указа Президента Российской Федерации № 1535) во всех субъектах Российской Федерации. В частности, в приводимое нами в качестве практического примера распоряжение Губернатора Челябинской области от 22.12.2010 г. № 984-р «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Челябинской области», в котором губернатор Челябинской области именуется как руководитель координационного совещания, в виде замены термина «руководитель координационного совещания» на «председатель координационного совещания».