Некоторые аспекты реализации механизма административно-правового регулирования в области предпринимательской деятельности

Общеизвестно, что эффективное и поступательное развитие любого общества и государства обусловлено формированием стабильной, отвечающей требованиям времени системы взаимоотношений и связей между элементами данного общества. Во многом характер таких связей напрямую зависит от сформулированной и выстроенной государственной политики, включающей изменения отдельных функций управления, закрепление новых компетенций, перераспределение финансовых потоков, лоббирование публичных интересов, развитие частных инвестиций, соблюдение принципа баланса частных и публичных интересов, корректировки норм правового регулирования общественных отношений и пр. В любом случае необходима эффективная система правовых средств, которые определенным образом воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с человеческими потребностями и стратегиями развития страны. Среди таких средств важнейшую роль играет система административно-правовых средств, именуемая в юридической литературе механизмом административно-правового регулирования.

Как отмечают исследователи, лексикологическое содержание термина «механизм» (от греч. — mechane ) определяется как внутреннее устройство, система функционирования чего-нибудь. В свою очередь, слово «реализация» происходит от средневекового латинского realis — вещественный, действительный и означает осуществление какого-либо плана, идеи [2, с. 25].

Механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. Традиционно система административно-правового регулирования включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; применение норм административного права; административно-правовые отношения [3, с. 98–99].

При этом отметим, что авторитетные теоретики права раскрывают содержание механизма правового регулирования через категорию «процесс», включающую:

• 1)    вступление в действие определенной юридической нормы;

• 2)    обращение лица с ходатайством (заявлением) в соответствующие органы с целью реализации своего права, возникшего на основе этой юридической (правовой) нормы;

• 3)    вынесение решения соответствующим органом власти по ходатайству (заявлению) лица;

• 4)    возникновение субъективного права и обязанностей у лица вследствие предоставления этому лицу статуса в соответствии с его ходатайством (заявлением);

• 5)    реализация лицом возникших или имеющихся у него прав и обязанностей, непосредственные действия лица [1, с. 71].

В свою очередь, под механизмом административно-правового регулирования предлагается понимать систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления [5, с. 55–56]. Структурно этот механизм составляют следующие пять элементов:

• 1)    система государственных (и муниципальных) органов как управляющих звеньев, создаваемая с учетом административно-территориального устройства государства в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• 2)    нормы административного права и его принципы;

• 3)    акты толкования норм административного права (акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания норм административного права);

• 4)    акты применения норм административного права, представляющие официальный правовой документ, содержащий индивидуальное государственно-властное предписание компетентного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела;

• 5)    административно-правовые отношения, являющиеся, с одной стороны, моделью, основанной на определенной юридической схеме действий субъектов права и, с другой стороны, результатом административно-правового воздействия на конкретные общественные отношения.

В целом административно-правовое регулирование, как и уголовно-правовое, носит государственно-властный характер, поэтому реализация административно-правовых норм, само действие механизма гарантируется (при необходимости) соответствующими мерами государственного принуждения. Вместе с тем, следует отметить, что подавляющее большинство участников административно-правовых отношений в добровольном порядке соблюдают установленные государством или от его имени правила поведения в обществе.

Каждый из обозначенных элементов механизма административно-правового регулирования выполняет собственную функцию в упорядочении поведения определенных субъектов права и возникающих на его основе общественных отношений. Следовательно, элементы механизма одновременно выступают и в качестве юридических средств административно-правового регулирования. Очевидно также, что административно-правовые средства включаются в процесс регулирования в определенной последовательности, стимулируя, охраняя или ограничивая поведение участников общественных отношений в определенной сфере.

С учетом содержания общественных отношений в конкретной сфере государственного управления арсенал используемых государством административно-правовых средств может серьезно отличаться и предполагать его значительную динамику с учетом влияния самых разнообразных внешних и внутренних факторов.

Так, государственное регулирование в области предпринимательской деятельности в последние годы ориентировано на формирование и поддержание в Российской Федерации наиболее благоприятного делового, предпринимательского и инвестиционного климата, создание определенных условий для ведения честного бизнеса путем стимулирования законной деятельности предпринимателей, модернизации экономики. В этой связи политика государства сегодня ориентирует уполномоченные контролирующие органы и силовые государственные структуры ослабить степень давления на предпринимательский сектор, снизить чрезмерный контроль и уменьшить вмешательство в его деятельность, в частности в производственные процессы, оказываемые бизнесом услуги, содержание ведущейся учетной документации и пр.

Кроме того, согласимся, что «большинство норм, относящихся к вопросам регулирования между самими субъектами предпринимательской деятельности (прежде всего — договорные отношения), носят диспозитивный характер и не нуждаются в жестком воздействии со стороны публичных органов» [6, с. 54].

Сегодня, как отмечают специалисты, «основной вектор государственного регулирования предпринимательской деятельности должен состоять во всемерном упрощении и сокращении норм регулирования предпринимательской деятельности» [4, с. 4]. Это отнюдь не означает, что государство должно безучастно наблюдать за тем, как рынок сам выстроит систему социально-экономических и внутрисистемных связей, отрегулировав неизбежно возникающие противоречия и нестыковки. По-прежнему роль государства должна оставаться ведущей, но при этом необходим учет как общемировых тенденций, так и национальных государственных интересов.

Не претендуя на полноту охвата информации, характеристика составляющих механизм административно-правового регулирования базовых элементов применительно к области предпринимательской деятельности позволяет сегодня представить их следующим образом.

Среди основополагающих субъектов государственного управления, принимающих непосредственное участие в регулировании разнообразных форм взаимоотношений государства с бизнесом, можно назвать:

• а)    ряд федеральных служб — таких, как: по техническому и экспортному контролю; по надзору в сфере здравоохранения; по надзору в сфере транспорта; налоговую службу; по регулированию алкогольного рынка; таможенную службу; по аккредитации; по интеллектуальной собственности; по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; антимонопольную службу; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.;

• б)    федеральные агентства, а именно: медико-биологическое агентство; агентство по техническому регулированию и метрологии; агентство водных ресурсов; агентство лесного хозяйства; агентство по недропользованию; агентство по рыболовству и пр.;

• в)    иные государственные органы, например органы прокуратуры РФ; судебные органы; Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат и многие др.

Деятельность каждого из представленных государственных органов предполагает выполнение большого объема специальных контрольно-надзорных, регулятивных, охранительных, правоприменительных и иных функций в соответствующей области или в отношении определенной группы объектов правоотношений.

Говоря о втором элементе механизма административно-правового регулирования в виде действующих и принимаемых в настоящее время правовых актов в области предпринимательской деятельности, следует отметить наметившийся примерно десятилетие назад процесс гуманизации государственной политики в данной сфере. Например, уголовная политика государства в сфере противодействия отдельным экономическим преступлениям претерпела значительное изменение. Развитие обозначенных либеральных процессов прослеживается сегодня и применительно к административному законодательству.

Нормативно-правовая основа в рассматриваемой сфере по самым различным аспектам включает в себя огромное количество актов разной юридической силы. Примерами могут служить:

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1;

Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (ред. от 03.07.2019) «О несостоятельности (банкротстве)»2;

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях»3;

Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О рекламе»4;

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «О защите кон-куренции»5;

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»6;

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»7;

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О лицензировании отдельных видов деятельности»1;

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 27.06.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2;

Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»3;

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4;

Федеральный закон от 7 марта 2018 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов»5;

Указ Президента РФ от 4 апреля 1996 г. № 491 (ред. от 06.01.1999) «О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации»6;

Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»7;

Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»8;

Указ Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции»9;

Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2007 г. № 63 (ред. от 26.08.2013) «Об утверждении Правил размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением»10;

Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1178 (ред. от 29.06.2019) «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике»11;

Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1202 (ред. от 26.01.2019) «Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегули-руемых организаций12;

Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2013 г. № 1164 (ред. от 07.06.2017) «Об утверждении Правил осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике»13;

Постановление Правительства РФ от 7 сентября 2018 г. № 1065 «О Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информацион- ных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности»1;

Приказ ФСТЭК России от 12 мая 2005 г. № 167 (ред. от 26.04.2018) «Об утверждении Регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю»2;

Приказ Росфинмониторинга от 5 ноября 2008 г. № 264 (ред. от 11.12.2017) «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу»3;

Приказ Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. № 669 «Об утверждении методики оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования»4;

Приказ Минэкономразвития России от 4 мая 2016 г. № 282 «Об утверждении Регламента Министерства экономического развития Российской Федерации»5 и многие др.

Важнейшую роль в регулировании экономики и предпринимательской деятельности сегодня играют и технические регламенты, которые призваны содействовать обеспечению безопасности товаров через установление обязательных технических предписаний и осуществление контроля за их выполнением. Специфика данного документа определяется сосредоточением в нем не только юридических предписаний, но и технико-юридических норм, а именно показателей физических, химических и иных величин.

Третьим элементом механизма административно-правового регулирования выступают акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение содержания норм административного права. И несмотря на то что они в теоретическом плане не являются источниками права, судебная практика в значительной мере ориентирована на подобные документы. Среди них можно выделить:

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей»6;

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 мая 2013 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “Встреча”»7;

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 марта 2014 г. № 16 «О свободе договора и ее пределах»8;

Постановление Конституционного cуда РФ от 18 мая 2015 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 21.1 Федерального закона “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей” в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “Отделсервис”»9;

Постановление Конституционного cуда РФ от 13 декабря 2016 г. № 28-П «По делу о проверке конституционности подпункта 1 статьи 1301, подпункта 1 статьи 1311 и подпункта 1 пункта 4 статьи 1515 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Арбитражного суда Алтайского края»10;

Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10 мая 2017 г. № АКПИ17-138 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца пятого пункта 5, пункта 75 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2011 № 272»1 и др.

Четвертый элемент механизма административно-правового регулирования включает непосредственную правоприменительную деятельность уполномоченных органов и их должностных лиц и раскрывается через категорию «акты применения норм административного права», а само применение предполагает властное вмешательство компетентного органа, влекущее те или иные юридические последствия.

Следует отметить, что правоприменение в обязательном порядке закрепляется в соответствующих официальных процессуальных документах, а правоприменительный акт всегда имеет индивидуальный, персонифицированный характер и конкретизирует норму права применительно к индивидуальным ситуациям, отношениям.

Среди наиболее часто встречающихся правоприменительных актов в области предпринимательской деятельности следует назвать постановления и решения соответствующих органов государства и их должностных лиц. При этом часть из них может быть отнесена к категории нормативные, поскольку в них содержатся нормы права.

И наконец, на основе действующей системы правовых актов выстраиваются соответствующие формы взаимоотношений с участием субъектов бизнеса и государства, характеризующие пятый элемент механизма административно-правового регулирования. Наиболее распространенный вариант выстраивания подобных правоотношений предполагает административное нормотворчество многочисленных органов исполнительной власти.

В частности, Правительством РФ сформулированы основополагающие принципы взаимоотношений государства с субъектами предпринимательской деятельности, предполагающие:

• –    создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции;

• –    развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;

• –    формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех отраслях экономики;

• –    совместную с бизнесом работу по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности;

• –    поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти;

• –    развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространение новых технологий, развитие транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктур;

• –    активную поддержку российских компаний на внешних рынках, в том числе прямых иностранных инвестиций российских компаний;

• –    расширение участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти, связанных с регулированием экономики².

В заключение отметим, что, несмотря на возможное изменение общей концепции выстраивания взаимоотношений государства в сфере предпринимательства, само правовое регулирование рыночного механизма, базовые методы воздействия государства на рыночный механизм и организацию предпринимательской деятельности должны отвечать признакам стабильности, прозрачности, взаимной выгоды и уважения интересов обеих сторон. Такой подход позволит сформировать подлинную, социально ориентированную рыночную экономику, где каждый честно зарабатывающий предприниматель будет защищен от произвола, необоснованного вмешательства в его деятельность со стороны различных структур, а государство, в свою очередь, на основе глубокого анализа экономических отношений будет чутко реагировать на различные нарушения и пробелы в правовом регулировании соответствующей сферы.