Некоторые аспекты регулирования административного законодательства в новых субъектах Российской Федерации

Одним из актуальных вопросов в сфере организации системы эффективного государственного управления в Российской Федерации остается вопрос взаимодействия федерального законодательства с законодательством субъектов РФ. Поэтому неудивительно, что именно этому сегодня уделяется особое внимание в новых субъектах России – Республике Крым и городе федерального значения Севастополе. В этой связи представляется необходимым провести анализ некоторых действий органов власти данного региона за последнее время. В частности, на данный момент уже имеется возможность отметить особенности адаптации к российскому законодательству региональных норм в области административных правонарушений в городе Севастополе.

После принятия Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» в повседневной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления региона объективно возникло множество вопросов так называемого переходного периода. И одним из них в Севастополе стал вопрос об оптимизации административного законодательства.

Пунктом «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [1]. Согласно ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)

законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ [2].

Законодательным Собранием города Севастополя 18.06.2014г. был принят Закон города Севастополя № 31-3C «Об административных правонарушениях» (далее – Закон города Севастополя № 31-ЗС) [5].

Закон устанавливал, наряду с КоАП РФ, виды административных правонарушений и виды административных наказаний за деяния, совершенные на территории города Севастополя. Как и должно быть, согласно российскому законодательству, было установлено, что за совершение административных правонарушений в качестве наказаний могут применяться только предупреждение и административный штраф.

В Особенной части Закона предусматривались конкретные правонарушения: посягающие на общественный порядок, на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, на институты государственной власти и местного самоуправления; в области охраны собственности; на транспорте; в области охраны окружающей природной среды и природопользования; в сфере предпринимательской деятельности; в промышленности, строительстве и энергетике.

Устанавливались и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях – мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти города Севастополя, административные комиссии.

Таким образом, формальные признаки законности данного нормативно-правового акта вполне соответствовали требованиям российского законодательства, и закон вступил в силу со дня его опубликования, за исключением нескольких положений.

Однако действие закона оказалось непродолжительным. Прокурор города Севастополя принес протест на данный закон. Оснований для принятия меры прокурорского реагирования оказалось немало, а выявленные нарушения оказались характерны не только для Севастополя, но и для других субъектов Российской Федерации.

Так, как указано в протесте прокурора, отдельные положения Закона города Севастополя № 31-ЗС приняты с превышением компетенции субъекта Российской Федерации на регулирование административно-правовых отношений.

В силу ст. 1.3.1 КоАП РФ и пп. 24.1, пп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления и другие [3].

Из приведенных положений следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объемы и пределы нормотворческих полномочий региональных органов власти в данной сфере правоотношений: субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, не урегулированных федеральным законодательством, то есть в исключительных случаях.

При этом необходимо добавить, что и в системе судов общей юрисдикции в настоящее время сформировалась устойчивая практика по признанию недействующими положений региональных законов об административной ответственности, принятых с превышением предоставленной органам государственной власти субъектов Российской Федерации компетенции. Такими, например, являются определения Верховного Суда РФ от 11.12.2013 № 57-АПГ13-6 по делу о признании недействующими отдельных положений Закона Белгородской области «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», от 14.08.2013 №78-АПГ13-15 по делу об оспаривании положений Закона Санкт-Петербурга «Об административных правонарушения в Санкт-Петербурге».

Анализ положений Закона города Севастополя № 31 -ЗС свидетельствовал о том, что в данном законодательном акте также имелись положения, принятые с превышением компетенции Законодательного Собрания города Севастополя по регулированию общественных отношений в сфере административной юрисдикции.

Например, в соответствии со ст. ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях [2]. В этой связи указанным нормам противоречила статья 1.6 Закона города Севастополя № 31 -ЗС, которая определяла общие условия административной ответственности, поскольку эти вопросы относятся к исключительной компетенции федерального законодателя.

Статьей 2.1 Закона города Севастополя № 31-ЗС («Купание в запрещенных местах») была установлена административная ответственность за ныряние в воду с сооружений, использование которых для этой цели запрещено; подплывание к моторным и парусным судам, весельным лодкам и другим плавсредствам; за купание животных в местах, отведенных для купания людей и иные нарушения.

Данная норма Закона города Севастополя № 31-ЗС фактически содержала правила использования водных объектов общего пользования. Вместе с тем, в соответствии водным законодательством Российской Федерации (в частности, с п. 8 ст. 25 Водного кодекса) такие положения утверждаются субъектом РФ в составе правил охраны жизни людей на водных объектах по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти [7]. Поскольку же в настоящее время такой акт в городе Севастополе не принят и с уполномоченными органами не согласован, Законодательное Собрание города Севастополя не имело права устанавливать ответственность за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 2.1 Закона города Севастополя № 31-ЗС, поскольку компетенция субъектов Российской Федерации на регулирование отношений в данной сфере ограничена согласительными процедурами.

В силу ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием и выражается в рублях [2]. Аналогичное положение содержалось и в ч. 1 ст. 1.5 Закона города Севастополя № 31-ЗС.

Вместе с тем, санкциями различных статей Закона города Севастополя № 31-ЗС были предусмотрены административные наказания в виде штрафов, исчисляемых исходя из минимальных размеров оплаты труда, что не согласуется с правовым регулированием административных отношений на федеральном уровне.

Кроме того, проведенный прокуратурой города Севастополя правовой анализ Закона города Севастополя «Об административных правонарушениях» выявил еще массу нарушений и противоречий в регулировании различных областей общественных отношений: в правилах благоустройства города, охране зеленых насаждений и особых природных территорий, продаже товаров в нестационарной сети и на ярмарках, землепользовании участками, прилегающими к автомобильным дорогам, в правилах и порядке проезда в общественном транспорте, в действиях должностных лиц при предоставлении земельных участков и иных.

Неопределенно трактовался законом круг должностных лиц, имеющих полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях либо такие полномочия возлагались на лица без проведения обязательного по закону согласования с федеральными органами.

Кроме того, нормы Закона города Севастополя № 31-ЗС, принятые с превышением компетенции, наделяли соответствующие административные органы широкими дискреционными полномочиями в сфере привлечения к административной ответственности, способствовали дублированию полномочий федеральных органов исполнительной власти, создавали условия для проявления коррупции, и в этой связи содержали коррупциогенный фактор, предусмотренный пп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 [8].

В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие федеральным законам, подлежат опротестованию соответствующим прокурором [4], что и было сделано прокурором Севастополя.

11 ноября 2014г. Законодательным Собранием г. Севастополя после рассмотрения протеста прокурора г. Севастополя был принят закон г. Севастополя «О признании утратившим силу Закона города Севастополя от 18 июня 2014 № 31-ЗС «Об административных правонарушениях» [6].

В дальнейшем порядок введения новых норм административного права для новых субъектов РФ был установлен федеральным законодательством: 31 декабря 2014 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон N 514-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В нем в КоАП РФ внесена статья 23.79.1. «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» [2].

Согласно этой статье органы исполнительной власти субъектов РФ – Республики Крым и города федерального значения Севастополя, – рассматривают дела об административных правонарушениях в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий [3].

Кроме того, установлено, что данные нормы применяются до завершения формирования территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, но не позднее 1 января 2018 года [3].

Таким образом, для правотворческой деятельности севастопольских депутатов установлен точный правовой порядок, который, как представляется, должен стать одним из гарантов недопущения в дальнейшем принятия неправовых решений в рамках российского правового поля.

В то же время, очевидно, что за исключением положений, касающихся переходного периода, порядок именно договорного установления отношений и разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации является приоритетным для регулирования вопросов административного права между РФ и её субъектами. Думается, что это правило будет применимо не только для Севастополя и Крыма, но и по аналогии для всех иных регионов России.