Некоторые аспекты совершенствования правотворческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

Значение подзаконного (ведомственного) правотворчества в российской правовой системе довольно трудно переоценить. Это связано в первую очередь с тем, что, хотя наиболее важные общественные отношения в государстве на основании Конституции РФ подлежат правовому регулированию посредством принятия федеральных конституционных или обычных (текущих) федеральных законов, тем не менее, наиболее законченную, конкретную форму такое регулирование обретает именно в подзаконных актах, принимаемых на основании и во исполнение федерального законодательства. Особая роль здесь отводится федеральным органам исполнительной власти. Согласно тексту Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее по тексту – Правила), нормативные акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе в пределах их компетенции. Причем указанное постановление дает четкий и однозначный перечень видов таких актов: 1) постановления; 2) приказы; 3) распоряжения; 4) правила; 4)инструкции и положения.

Отметим, что не совсем ясно, для чего законодатель акцентировал внимание на том, что издание актов в виде писем и телеграмм не допускается, хотя очевидно, что эти виды документов и так не входят в закрытый перечень.

Вообще, сами установленные Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, при всей их важности и значимости для осуществления нормотворческого процесса данными органами, имеют довольно сложный и запутанный характер. Более того, это как бы презюмируется, поскольку уже в абз. 2 п. 1 Постановления устанавливается, что: «разъяснения о применении указанных Правил дает Министерство юстиции Российской Федерации». То есть, предполагается, что применять данные правила, без дополнительных разъяснений не представляется возможным. И это, в целом, соответствует истине.

Необходимо обратить внимание и на то, что, из 24 ныне действующих пунктов Правил, 8 пунктов содержат бланкетные нормы, из чего следует необходимость, при их применении, обратиться к другим нормативным правовым актам различного уровня. Помимо того, что данный факт сам по себе усложняет процесс следования правилам, он еще и, по формальным обстоятельствам, может быть расценен как криминогенный, в соответствии с другим нормативным актом, а именно Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Так, в соответствии с абз. г, п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96), коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – а именно – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт. Причем, некоторые из имеющихся бланкетных норм (например, абз. 3 п. 3 Правил) отсылают правоприменителя не к конкретному акту, а к законодательству в целом, что, безусловно, не может повысить эффективность правотворческого процесса на подзаконном уровне, поскольку предполагает необходимость ознакомиться с довольно большим массивом нормативного материала.

Говоря о необходимости проведения значительной подготовительной ознакомительной работы с различными источниками, предшествующей созданию нормативного правового

акта, стоит обратить внимание и на наличие в Правилах п. 5, устанавливающего, что «В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предме- тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились».

Сам факт наличия подобной императивной нормы в Правилах, видимо может считаться попыткой законодателя следовать принципам законности, обоснованности и научности в процессе правотворчества, однако, возникают некоторые сомнения в следовании принципу исполнимости при применении данного положения, а также в возможности контроля за реализацией такой нормы, особенно в части изучения научной литературы и материалов периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данных социологических и иных исследований. Кроме того, неудачным выбором, с точки зрения юридической техники, является применение выражения «тема проекта», которое, в Правилах, к слову, используется дважды (помимо п. 5, еще и в первом абзаце п. 6 в вариации «тема правового регулирования»). Возможно, более верным с позиции устоявшейся теории права, будет говорить о «предмете правового регулирования».

При анализе «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» обращает на себя внимание наличие значительного количества предусмотренных согласований при подготовке проекта, а также необходимость проведения целого ряда экспертиз. При этом нужно констатировать, что отсутствие общей концепции института экспертизы привело к тому, что не имеется единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов, а также к разнообразному пониманию ее в различных отраслях знаний. В настоящее время не имеется общего нормативного определения «экспертизы нормативного правового акта и (или) его проекта». В рамках теоретических исследований предлагают следующее определение: экспертиза проекта нормативно-правового акта - это проводимое специалистом-экспертом, обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке исследование, имеющее целью установление необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта.

Отметим, что эффективность проведения экспертизы может быть достигнута лишь при наличии соответствующей нормативной базы, придающей ей необходимый юридический статус. Среди актов, касающихся вопроса проведения различного рода экспертиз, можно отметить следующие федеральные законы:

• -    от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливающий только правовые и организационные основы конкретного вида экспертизы нормативных актов и их проектов, не определяя ни понятия экспертизы, ни требования, предъявляемые к экспертам, ни ответственность лиц, эту экспертизу осуществляющих;

• -    от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», закрепляя возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, также не определяет ее понятия, цели проведения, как и процедуры осуществления и принятия итоговых решений. Кроме того, общественная экспертиза ограничена только проектами актов, в отношении действующих актов ее проведение невозможно;

• -    от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», позволяет говорить об еще одной разновидности экспертизы, но также только проектов нормативно-технических актов и

• целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, на предмет соответствия экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и другими актами в области охраны окружающей среды;

• ˗    от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в ст. 13 определяет, что к функциям данного органа относится экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, проектов законов о внесении в них изменений, а также экспертиза иных проектов в части, касающейся расходных обязательств России и государственных программ;

• ˗    от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», предусматривает необходимость проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов, проводимой физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств, кроме тех, кто принимал участие в разработке исследуемого проекта, а также организаций, находящихся в ведении органа – разработчика регламента;

• ˗    от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», без подробностей устанавливает, что нормативные акты субъектов РФ, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными актами субъектов РФ, а методическое обеспечение экспертной деятельности, осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития России). Действительно, в большей степени регламентация различных видов экспертиз осуществляется как раз на уровне подзаконных актов, принятых Президентом РФ, Правительством РФ, а также федеральными органами исполнительной власти.

Возвращаясь к тексту «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», отметим, что они устанавливают необходимость (или в некоторых случаях, возможность) проведения следующих видов экспертиз. В соответствии с п. 3 (1) проекты нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, и другие, перечисленные в вышеуказанном пункте, подлежат оценке регулирующего воздействия, которая проводится федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Это один из элементов, так называемой, «рисковой» экспертизы. Второй элемент «рисковой» экспертизы, состоящий в «оценке финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации» закреплен в п. 3 (2) рассматриваемых Правил. Порядок проведения данной экспертизы регламентируется Постановлением Правительства РФ от 30.01.2015 N 83 (ред. от 30.06.2016) "О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с "Правилами проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов"). Хотя, как можно заметить, по сути, являясь экспертизой, таковой в законодательстве она не называется, будучи обозначенной в качестве «оценки».

Согласно п. 4 абз. 4 по просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять правовую экспертизу проектов, подготовленных ими нормативных правовых актов. В свою очередь, п. 11, анализируемых Правил, устанавливает, что «Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции

Российской Федерации, …Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации…». То есть, в данном случае, законодатель, очевидно предусматривает возможность двоекратного проведения одного и того же вида экспертизы, в отношение одного и того же текста, одним и тем же органом власти. Возможно, при некоторой корректировке этих положений, здесь могут появиться определенные перспективы для проведения оптимизации процесса, как и повышения его эффективности.

Видимо, тут можно коснуться и некоторых тонкостей понятийного аппарата, а именно, в какой момент проект нормативного акта перестает быть проектом, и становится, собственно нормативным правовым актом? Связан ли этот момент с его визированием всеми предусмотренными субъектами, его подписанием (утверждением), или же он находится в зависимости от момента его государственной регистрации Минюстом, в тех случаях, конечно, когда такая регистрация нормативно признана необходимой для вступления акта в законную силу. Ведь согласно общепринятым положениям теории права, нормативный правовой акт – документ, обладающий юридической силой и содержащий нормы права, то есть, общеобязательные правила поведения. В этой связи, возникает вопрос, может ли быть отменен нормативный правовой акт, который еще не вступил в законную силу, поскольку Правила устанавливают именно такой порядок в п. 15: «в течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано...».

На основании п. 4.1. «В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти - разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"». То есть, это еще один вид экспертного исследования проекта.

В соответствии с п. 5 абз. 2. При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации. В целом, необходимость поведения правовой и антикоррупционной экспертизы не вызывает сомнений в своей целесообразности. Отметим только, что в отсутствие четкого определения данных видов экспертиз, при некотором пересечении предмета экспертного исследования (так, например, Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в абз. г п. 3 относит к коррупциогенным факторам наличие правовых коллизий, что, безусловно, является и вопросом правовой экспертизы), возможно, стоит подумать об объединении экспертных исследований с правовой и антикоррупционной точек зрения, а может быть и о проведении единой, комплексной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Помимо вышеперечисленных вариантов экспертных исследований проектов нормативных правовых актов, в п. 9 Правил есть указание на то, что «подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти». Здесь, очевидно, идет речь о проведении еще одного вида экспертизы, а именно, лингвистической, а кроме того есть указание на необходимость проверки проекта нормативного акта «на соответствие законодательству Российской Федерации». Это положение нуждается в разъяснении: либо речь идет о повторном указании на проведение правовой экспертизы, либо о проведении какой-то дополнительной проверки. Причем, заметим, что Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", никаких дополнительных разъяснений по данному вопросу не дает. Поэтому, возникает вопрос о необходимости проведения такой дополнительной проверки, или же о необходимости повторного упоминания о проведении ранее установленной правовой экспертизы.

Наконец, п. 11 Правил устанавливает, что Минюст РФ, в процессе проведения государственной регистрации нормативных правовых актов проводит правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, а также антикоррупционную экспертизу этого акта. В определенных аспектах обоих этих экспертиз мы уже касались ранее. Кроме того, п. 12 Правил, в качестве одного из пунктов справки, прилагаемой к нормативному правовому акту при подаче на регистрацию, указывает на сведения о результатах проведения педагогической экспертизы нормативного правового акта (в случае ее проведения). Подробнее об этом правоприменителю необходимо смотреть в законе «Об образовании».

Казалось бы, такое количество всесторонних и разноуровневых экспертных исследований проекта нормативного правового акта должно неизбежно привести к его высочайшему качеству и стабильности (то есть неизменности в течение какого-то довольно продолжительного времени), однако, это происходит далеко не всегда. Поэтому, возможно, стоит обсудить вопрос о смене приоритета, исходя из качественных характеристик проводимых экспертиз, а не их количества.

В заключение, несколько слов можно сказать и о желательности унификации определения сроков реализации установленных административных процедур. Речь здесь идет о том, что Правила, в большинстве своем использующие в качестве единицы измерения сроков рабочие дни (что, по нашему мнению, вполне оправдано), почему-то в 1 абз. п. 17 устанавливают «сутки», а в 3 абз. того же пункта речь идет о «дне», без указания на то является ли этот день календарным или рабочим. Кроме того, абз. 4 п. 17 в качестве срока совершения определенных действий устанавливает срок «после».

На современном этапе государственно-правового развития основной целью продолжает являться формирование единой и непротиворечивой системы российского законодательства на основе Конституции Российской Федерации. Особое значение должно придаваться строгой согласованности всех элементов системы законодательства, для чего необходимо совершенствование качества законопроектной деятельности, организационной и ресурсной обеспеченности реализации законодательных норм. Все вышесказанное обусловливает необходимость принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Последний вариант инициативного законопроекта подготовлен Институтом Законодательства и сравнительного правоведения еще в 2012 г. [1; 3]. Как отмечает Н.А. Власенко, в силу потребностей юридического правоприменения в методику создания законопроекта должен быть положен «ряд концептуальных положений: система нормативных правовых актов в федеративном аспекте представлена как система связанных и взаимодействующих законов и иных нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке; воедино связаны все фазы появления и действия нормативных правовых актов (как в процессе правотворчества, так и в процессе правоприменения); закреплены правила соотношения национальных и международных нормативных правовых актов; разработаны нормативные характеристики системы понятий, имеющих отношение к правовой сфере государства, предложены определения правовых актов и нормативных правовых актов; обосновано органическое соединение процессов правотворчества и правоприменения, что позволяет в развернутом виде показать все стадии движения нормативных правовых актов - от зарождения идеи (концепции) и принятия акта до его реализации; даны юридические характеристики новейших

способов определения эффективности нормативных правовых актов, включая прогнозирование, мониторинг и оценку регулирующего воздействия; определены нормативные способы

(каналы), способствующие активному и содержательному участию граждан и широкой общественности в процессах подготовки, обсуждения, принятия и реализации нормативных правовых актов; отражены легальные основания для использования новейших информационных технологий в процессах правотворчества и правоприменения» [2].

Подводя итог, следует отметить, в целях дельнейшего совершенствования российского законодательства необходима четкая регламентация и упорядочение системы подготовки и создания нормативных правовых актов. Только с нормативным утверждением правил о нормативных правовых актах и их создании такая цель, а именно повышение эффективности правового регулирования, будет достигнута.