Некоторые правовые вопросы продовольственной безопасности и вовлечения неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в оборот

Россия богата природными ресурсами, в частности, полезными ископаемыми, лесами, землями. В соответствии с данными федеральной статистической отчетности по состоянию на 1 января 2022 года площадь земельного фонда Российской Федерации составила 1 712 519,2 тысячи гектаров. В статье 9 Конституции Российской Федерации устанавливается статус земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории; нормой статьи 36 допускается владение, пользование и распоряжение землей, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает чьих-либо прав и интересов. Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в принципах земельного права (ст. 1 ЗК РФ) выделяет:

• •    особый статус земли – учет значения земли как основы жизни и деятельности человека;

• •    приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве;

• •    приоритет сохранения особо ценных земель.

Но не все земли предназначены и при- годны для производства сельскохозяйственной продукции. Среди всех категорий земель, на которые поделен земельный фонд, особо выделяется категория земель сельскохозяйственного назначения. Эти земли занимают 379 678,4 тысячи гектаров, что составляет приблизительно 22 процента от всей площади Российской Федерации. Именно эта категория земель является основной базой для производства сельскохозяйственной продукции. Отметим, что категорию земель сельскохозяйственного назначения характеризует не только наличие плодородного слоя почвы, который может быть на землях других категорий, но и пригодность для производства сельскохозяйственной продукции. Истинное богатство не в том, сколько этой земли в России, а в том, как и каким образом она используется. Но что такое эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения и как достичь максимального эффекта использования земель? По мнению В. А. Добрынина, под экономической эффективностью сельскохозяйственного производства следует понимать эффективность использования земли, в свою очередь, под экономической эффективностью использования земли нужно понимать уровень ведения на ней хозяйства 1.

Другим немаловажным фактором, влияющим на эффективность использования земель, является рациональное ее использование, которое должно достигаться в том числе полным использованием площади земельного участка, осуществлением мер, направленных на повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение площади посевов сельскохозяйственных культур, вовлечение в использование простаивающих земель. Законодатель, понимая важность этого вопроса, ведет серьезную работу по совершенствованию земельного законодательства и повышению эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения. Одними из нормативных правовых актов, установивших особый статус земельного вопроса, стали:

• •    распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2022 года № 2567-р «Об утверждении новой стратегии развития агропромышленного комплекса до 2030 года»;

• •    Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2020 года № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»;

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 455-СФ «О реализации Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»;

• •    распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 года № 1516-р, в котором утверждается план мероприятий по реализации положений Доктрины;

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 года № 731 «О Государственной программе

эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации».

Смысл этой законотворческой инициативы – в том числе заставить использовать весь земельный потенциал Российской Федерации.

Далеко не все земли страны пригодны для сельскохозяйственной деятельности, часть из них находятся в арктическом и субарктическом поясах. Большинство земледельческих угодий расположены в Центрально-Черноземном районе. На Дальнем Востоке земледелие развито слабо. Пастбища и пашни занимают 13 процентов от всей площади. На луга и сенокосы приходится 1 процент почв. Человеческой деятельностью не затронуто примерно 45 процентов от земельных ресурсов 2.

Более того, рассматривая вопрос о сельскохозяйственных землях, следует учесть, что земли сельскохозяйственного назначения, земли, используемые в сельском хозяйстве, и земли, пригодные для производства сельскохозяйственной продукции, могут быть совершенно разными объектами и на них может распространятся разный правовой режим. В связи с этим хозяйственное их использование тоже различается. Статья 7 ЗК РФ, поделив все земли России на семь категорий, среди которых и земли сельскохозяйственного назначения, предусматривает возможность использовать земельный участок сельскохозяйственного назначения в соответствии с одним или несколькими видами разрешенного использования, а правообладатель земельного участка в рамках правил, предусмотренных законодательством, может использовать его по своему усмотрению. В статье 77 ЗК РФ не только дано понятие земель сельскохозяйственного назначения (земли, находящиеся за границами населенного пункта и предо- ставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей), но и перечислен их состав. При этом на этих землях допускается наличие территорий, занятых не только сельскохозяйственными угодьями, но и внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами, объектами капитального строительства, а также жилыми домами, используемыми крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо земельными участками, предназначенными для ведения гражданами садоводства.

В статье 78 ЗК РФ перечислены виды использования земель сельскохозяйственного назначения, что позволяет поставить вопрос о возможности использования земельного участка без производства на нем сельскохозяйственной продукции. Подтверждением этому служит статья 3 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», где раскрывается понятие садового земельного участка. В этой статье в качестве одного из возможных его использований предусматривается отдых. А согласно толковому словарю русского языка С.И. Ожегова отдых – это «проведение некоторого времени без обычных занятий, работы, для восстановления сил», и это необязательно выращивание сельскохозяйственной продукции. Подтверждение того что такие участки не рассматриваются законодателем как база производства сельскохозяйственной продукции (в отличие от сельскохозяйственных угодий), следует из норм статей 27 и 79 ЗК РФ и статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения).

В свете поставленных Правительством Российской Федерации целей вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот необходимо разобраться, что такое оборот земель. Нормой статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации допускается оборот земли, то есть допускается отчуждение или переход прав на землю от одного лица к другому в порядке, допускаемом законами о земле. А в статье 27 ЗК РФ, регулирующей оборот сельскохозяйственных земель, дается ссылка на Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Исходя из содержания статьи 1 этого закона под оборотом земель сельскохозяйственного назначения понимаются:

• •    отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения;

• •    правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения;

• •    сделки, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

В этой статье определяются и условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Хотя в статье 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения нет прямого указания, как и каким образом может использоваться земельный участок, на возможность его использования указывает правомочие пользования – возможность извлекать полезные свойства земли, приобретать право на плоды, получать выгоду. Собственно, все это закреплено статьей 40

ЗК РФ. А обязанность использования земли выражается в наложении на обладателей земельных участков обязанностей, за неисполнение которых применяются санкции вплоть до изъятия земельного участка у нарушителя, определенных статьями 41 и 42 ЗК РФ и иными законами. Таким образом, законодатель побуждает собственника к рациональному использованию его собственности под угрозой изъятия земельного участка и передачи его другому лицу. Этому способствует постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 года № 731 «О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации». Предполагается, что по итогам реализации программы в оборот будут введены 13,2 миллиона гектаров земли. Общее финансирование этой программы составляет 754 миллиарда рублей, из которых около 539 миллиардов рублей – средства федерального бюджета. Такие суммы выделяются, например, на сокращение площади неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, возникших вследствие реорганизации колхозов, в частности, сокращение количества невостребованных земельных долей, выбывших из сельскохозяйственного оборота. По данным 2020 года в Российской Федерации количество невостребованных земельных долей составило 1,5 миллиона единиц, их площадь – 14,2 миллиона гектаров, что составляет 31,6 процента от всей площади неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в стране (43,4 процента неиспользуемых сельскохозяйственных угодий). Кроме того, значительным является объем земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена (из 254,1 миллиона гекта- ров на время начал программы были разграничены лишь 33,5 миллиона гектаров, что составило 13 процентов) 3. Отметим, что неиспользуемые земли деградируют, возникают такие неблагоприятные явления, как чересполосица, вкрапливание, вклинивание. Как следствие, продуктивность таких земель снижается. Указанная Государственная программа направлена на принятие и оптимизацию уже имеющихся территорий, на которых находятся земли сельскохозяйственного назначения. Наряду с неиспользованием земель вред земле может причинить и ее интенсивное использование. Непрерывное и неграмотное использование (избыточная интенсивность) может привести к причинению вреда почве, ее деградации и снижению ее плодородия. Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Постановление № 612). Определение размера причиненного вреда окружающей среде осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Таким образом, важно не только рационально использовать уже освоенные территории, но и вводить в хозяйственный оборот новые и вовлекать в оборот участки, которые по той или иной причине не используются собственником.

Постановлением № 612 в законы об обороте земель сельскохозяйственного назначения и о государственной регистрации недвижимости 4 были внесены изменениия, позволяющие сократить сроки процедуры изъятия неиспользуемых земельных участ- ков сельскохозяйственного назначения. Сейчас сокращены сроки принудительного отчуждения земельных участков. Кроме того, собственнику земельного участка, которому вынесено предписание, запрещено регистрировать переход права на этот участок до момента устранения им выявленного нарушения (подп. 2 п. 4 ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения). Это позволяет устранить «пробел» в законодательстве, оставляющий лазейку для смены собственника, как правило фиктивной, с целью ухода от ответственности за неиспользование или ненадлежащие использование земельного участка. Признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации».

Также предусмотрена продажа отчуждаемого участка на публичных торгах, что упрощает и ускоряет реализацию участка и предоставляет возможность его приобретения добросовестным пользователем, желающим заниматься сельскохозяйственным производством. Однако одного желания заниматься производством сельскохозяйственной продукции мало. Необходима государственная поддержка таких производителей. Этот шаг сделан законодателем с целью стимулировать лиц, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство.

Федеральным законом от 14 июля 2022 года № 316-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в процедуру предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государствен- ной или муниципальной собственности, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для производства сельскохозяйственной продукции. Введенной в Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения статьей 10.1 устанавливается новый порядок аренды земельных участков для граждан и крестьянских (фермерских) хозяйств. Эти нововведения действуют с 1 января 2023 года. Теперь согласно законодательству граждане или крестьянские (фермерские) хозяйства имеют право приобретать в аренду сроком на 5 лет земельный участок сельскохозяйственного назначения без проведения торгов для ведения сельского хозяйства или осуществления иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством. Однако при этом введен ряд ограничений:

• •    запрет на изменение категории земель;

• •    запрет на субаренду и передачу прав третьим лицам;

• •    запрет на передачу арендных прав в залог.

Не обойден в нововведениях и вопрос о земельных долях. В частности, изменения, внесенные в статью 19.1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, с 1 января 2025 года дают право органам местного самоуправления, в случае если коллектив собственников не принял соответствующее решение, определять размеры земельных долей. Результаты такого определения после процедуры официального опубликования будут внесены в Единый государственный реестр недвижимости и станут основой для налогообложения собственников земельных долей. Вместе с тем уточнен порядок определения размера земельной доли.

Это не единственные изменения, внесенные в российское законодательство с целью совершенствования управления земельными ресурсами.

В целях улучшения использования земель сельскохозяйственного назначения и совершенствования процедуры изъятия неиспользуемых земель принят Федеральный закон от 5 декабря 2022 года № 507-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Законом, в частности:

• •    предусматривается возможность изъятия земельного участка в случае его неиспользования по целевому назначению в течение трех и более лет к моменту осуществления федерального государственного земельного контроля (надзора);

• •    уточняется порядок продажи изъятых участков с публичных торгов;

• •    вводится запрет на переход, прекращение права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в случае его неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации, а также на передачу такого участка в ипотеку.

Однако при очевидной обоснованности и необходимости введения изменений в земельное законодательство России с целью обеспечения продовольственной безопасности и введения неиспользуемых земельных участков в хозяйственный оборот до сих пор остаются опасения об эффективности реализации законодательных нововведений. Например, существует опасение, что нововведение «отобрать и поделить» у нерадивого собственника земельный участок могут стимулировать такое явление, как криминальный передел собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Упрощая механизм изъятия земельного участка, необходимо разработать меры усиления контроля за деятельностью проверяющих органов, чтобы не допустить злоупотребления правом. Несмотря на то, что в настоящее время действует постановление Правительства Российской Федерации от

18 сентября 2020 года № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации», открытым остается вопрос о причинах неиспользования земельного участка. А таких причин может быть много, например болезнь или экономический кризис и, как следствие, временные финансовые трудности. Не секрет, что агропромышленная отрасль требует больших инвестиций, которые могут окупаться в течение длительного времени, а риск достаточно велик. В таких случаях государственная помощь, в том числе финансовая стимуляция в виде различных льгот, была бы хорошим стимулирующим фактором.

В рамках многочисленных изменений среди мер, стимулирующих развитие сельского хозяйства, мы уже упомянули предоставление земельных участков без проведения аукциона. Безусловно, это хорошая мера. Однако необходимо отметить, что эффективно применяться, сведя к минимуму коррупционную составляющую, она может в том случае, когда в аренду предоставляется участок из государственных и муниципальных земель, вводимый в оборот впервые или из труднодоступных и низкопродуктивных земель. Необходимо учитывать и положительный опыт «дальневосточного гектара» и распространять его там, где в этом есть смысл.

Отдельно отметим, что недостаточно проработан вопрос о целесообразности ведения сельского хозяйства на отдельных земельных участка. Также не учитываются особенности использования земель в регионах, качество почв и климата.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633

• 2.    Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

• 3.    Добрынин В. А. Экономическая эффективность сельскохозяйственного производства в условиях перехода к рыночным отношениям. М. : МСХА, 1994. 47 c.

• 4.    Какие почвы характерны для территории России: типы, особенности и почвенная карта. URL: https://natworld.info/ nauki-o-prirode/pochvy-rossii-karta-tipy-opisa nie-prirodnye-zony-i-plodorodie

• 5.    О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ.

• 6.    Ожегова С. И. Толковый словарь русского языка. М., 2023. 1378 с.

• 7.    Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ.

• 8.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.

• 9.    О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 года № 731.

• 10.    О внесении изменений в Государственную программу эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2021 года № 1832. URL: https://base.garant.ru/402994306/???his tory=0&pfid=1&sample=0&ref=0

• 11.    Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения : постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612.

• 12.    Об охране окружающей среды : Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ.

• 13.    О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ.

• 14.    О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1482.

• 15.    О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 14 июля 2022 года № 316-ФЗ.

• 16.    О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 5 декабря 2022 года № 507-ФЗ.

«О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года).