Некоторые проблемы профессиональной подготовки адвокатов и сдачи квалификационного экзамена в свете реформы рынка юридических услуг

SoME problEMS of vocational training of advocatES and dElivEry of a qualification ExaMination in thE light of rEforM of thE MarkEt of lEgal SErvicES purpose: Analysis of problems of preparation of advocates, receiving status of the advocate, development of recommendations about their overcoming.

Methodology : The author applied formal logical, comparative legal and sociological methods.

results : In the light of the forthcoming reform of the market of legal services the conclusion is drawn on need of increase of the state quality assurances of the legal help given by advocates. As the main direction change of existing system of vocational training of advocates and delivery of a qualification examination is called. On the basis of the analysis of the legislation, scientific researches, practice (by studying of statistical data and materials of bar associations), foreign and national experience separate suggestions for improvement of the legislation on advocates activity and legal profession in Russia are made.

novelty/originality/value: Article has the high scientific value and the practical importance for improvement of procedural aspects of passing of qualification examinations for receiving the status of advocate and increase of vocational training of advocates keywords: legal profession, lawyer monopoly, reform of the market of legal services, vocational training of the lawyer, qualification examination, advocate, advocacy.

На сегодняшний день вопрос о реформе отечественного рынка юридических услуг перешел от стадии обсуждения к стадии решения. В соответствии с планом реализации государственной программы «Юстиция» (далее – программа) к концу декабря 2015 года Министерство юстиции РФ разработает и внесет в правительство РФ проект закона о профессиональной юридической помощи, который будет направлен на оптимизацию процедуры допуска к профессии адвоката и стандартизацию рынка профессиональной юридической помощи [9, 46].

Программой предусмотрено, в частности, упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи и реформирование института адвокатуры, повышение статуса адвоката в профессиональном юридическом со- обществе путем создания механизма регулярного профессионального совершенствования и подтверждения квалификации, а также введение в действие эффективного механизма исключения из профессии. В качестве ожидаемого результата определено создание единого рынка услуг по оказанию юридической помощи, доступной различным группам населения. Глава Министерства юстиции А. Коновалов на заседании правительства, посвященном утверждению программы, пояснил, что необходимо постепенно и поэтапно переходить к единому адвокатскому статусу для всех, кто работает на рынке юридических услуг [25].

Представляется, что значение будущего федерального закона о профессиональной юридической помощи будет состоять в установлении критериев, определяющих субъектов, имеющих право оказывать квалифицированную юридическую помощь, тем самым будет исключена возможность осуществления данной деятельности неограниченным кругом лиц; закреплении требований, которым должна соответствовать квалифицированная юридическая помощь (стандартов), а также прав и обязанностей участников правоотношений, складывающихся в связи с оказанием квалифицированной юридической помощи.

Принятию программы предшествовала обширная дискуссия о необходимости регулирования рынка юридических услуг, понятии «квалифицированная юридическая помощь», содержании конституционного права на ее получение, субъектах, которые должны такую помощь оказывать, способах регулирования рынка [2, 11, 20, 22, 30, 33, 34]. На сегодняшний день практически ни у кого не осталось сомнений, что регулирование сферы оказания платных юридических услуг необходимо. Это выведет с юридического рынка субъектов, не имеющих к юридической профессии никакого отношения, и повысит тем самым гарантии качества юридической помощи. Г.М. Резник справедливо отмечал, что «оказание юридических услуг любыми лицами, вне каких бы то ни было профессиональных стандартов, нарушает конституционные нормы о правовом государстве, равенстве граждан и квалифицированной юридической помощи» [47].

Установление квалификационных требований к лицам, оказывающим юридические услуги, соответствует и международной практике. В международных актах неоднократно говорилось о необходимости обеспечения государствами должной квалификации лиц, оказывающих юридическую помощь. Так, в Основных принципах, касающихся роли юристов, принятых восьмым Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27 августа – 7 сентября 1990 г.), специально указывается, что правительства должны обеспечивать надлежащую квалификацию и подготовку юристов, знание ими профессиональных идеалов и моральных обязанностей, а также прав человека и основных свобод, признанных национальным и международным правом. О квалифицированном характере юридической помощи говорится также в Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1998 г. № 53/144).

В Российской Федерации необходимость установления законодательных требований к субъектам, оказывающим квалифицированную юридическую помощь, сегодня еще больше возросла в условиях проведения государственной политики борьбы с правовым нигилизмом, коррупцией, развитием и усложнением гражданско-правовых связей, требующих квалифицированного юридического сопровождения, исполнения Российской Федерацией принятых на себя международных обязательств, в частности, в связи со вступлением в ВТО.

Все последние годы шло активное обсуждение различных способов регулирования рынка юридических услуг. В качестве таковых назывались, например, лицензирование [15, 56], саморегулирование юристов [57, 60], адвокатская монополия [1, 28, 54]. Последнее предложение стало предметом наиболее пристального внимания со стороны юридической общественности (в связи с появлением соответствующего проекта закона) и, в конечном итоге, было избрано законодателем.

Учитывая, что именно адвокатура является тем институтом, который специально создан государством для обеспечения права граждан на квалифицированную юридическую помощь [39], такое решение представляется логичным. Специальные правила вступления в профессию, подчинение деятельности адвокатов законодательным ограничениям и требованиям, а также нормам профессиональной этики, система контроля и ответственности – все это в целом создает предпосылки высокого качества деятельности адвокатов. Адвокат наделен специальным правовым статусом, который позволяет безопасно, эффективно и в полной мере воспользоваться возможностями государственно-правовой системы для защиты прав и законных интересов своих доверителей [7, 35, 41, 42]. По мнению Е.В. Семеняко, «намеченные преобразования позволят поставить всю сферу деятельности по оказанию юридической помощи в России на уровень международных стандартов» [58].

Между тем практическая реализация реформы рынка юридических услуг путем установления адвокатской монополии несет в себе существенные риски. Речь идет о таких последствиях, как ограничение доступа к юридическим услугам и правосудию, рост цен на юридические услуги в связи со снижением конкуренции, неспособность адвокатуры отвечать интересам бизнес-сообщества и др. [16, 29, 34, 53]. Говоря о социальном эффекте предстоящих изменений, необходимо также обратиться к тексту Постановления

Конституционного суда РФ от 16 июля 2004 г. № 15-п [36], из которого следует, что ограничение права на выбор представителя:

– является отступлением от принципа диспозитивности, присущего гражданскому судопроизводству (в том числе и в арбитражных судах);

– ограничивает следующие гарантируемые Конституцией Российской Федерации ценности и права: поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, свобода договора, право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию;

– несет риск ограничения права на судебную защиту и на участие в судопроизводстве.

В таких условиях остается надеяться, что реформа будет проведена корректно, и положительный социальный эффект (в виде повышения качества юридических услуг) будет действительно ощутимым.

В связи с этим представляется, что введение монополии адвокатов на осуществление юридических услуг (даже в ограниченном варианте) возможно при одновременном соблюдении двух условий: 1) наличие действенных гарантий обеспечения качества деятельности адвокатов; 2) способность адвокатуры удовлетворить потребности всех нуждающихся в квалифицированной юридической помощи.

Проблемы и с тем, и с другим сегодня законодателем признаются. Программа «Юстиция» направлена, в том числе, на увеличение числа адвокатов, повышение качества их работы. Однако при реализации программы важно четко расставить акценты и определить последовательность проведения реформы: упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи путем установления тех или иных ограничений по допуску к отдельным видам юридической деятельности проводится исключительно с целью повышения качества юридических услуг и возможно лишь после создания соответствующих гарантий. Иными словами, адвокатская монополия может быть введена только после совершенствования самой адвокатуры. Очень важно, чтобы эта мысль нашла отражение в концепции регулировании рынка профессиональной юридической помощи.

Одним из важнейших направлений в решении данной задачи является совершенствование системы подготовки адвокатских кадров. Каче- ство предоставляемой юридической помощи напрямую зависит от качества профессиональной подготовки юристов [5, 14, 26]. Поэтому в первую очередь реформа должна коснуться юридического образования в целом, о чем говорилось уже неоднократно [5, 12]. Речь идет не только о необходимости более жесткого контроля за деятельностью юридических вузов, но и о самой системе юридического образования в России, которое имеет в большей мере теоретическую направленность. Абсолютно справедливыми представляются выводы Л.М. Волосниковой о необходимости усиления практического обучения юристов, включения в образовательную программу обязательной судебной практики, увеличения продолжительности практического обучения [8].

Кроме того, актуальным представляется создание системы подготовки непосредственно адвокатов. Зарубежный опыт, на который ссылаются сторонники адвокатской монополии, показывает, что, устанавливая прерогативы для адвокатов, государство наделено существенными инструментами контроля, в том числе в вопросах профессиональной подготовки и регулирования процесса получения адвокатского статуса. В этом и проявляется государственная гарантия качества юридической помощи. Речь идет о создании системы теоретической подготовки адвокатов (на базе специальных образовательных центров, университетов), установлении требования обязательной практической стажировки, четкой регламентации процедуры сдачи экзамена со стороны надзорного органа, активном привлечении судов к подготовке адвокатов, отделении процесса приема экзаменов от самой адвокатуры [5, 8, 17, 19]. Все это обеспечивает высокий уровень квалификации адвокатов, престиж профессии. Так, Н.В. Морозов отмечает, что «граждане Франции пользуются наиболее полным и гарантированным правом на судебную защиту своих прав и свобод. Это право, как утверждается, обеспечивается доступной и высококвалифицированной юридической помощью, которая предоставляется французскими адвокатами своим гражданам. В свою очередь, возможность предоставления такой помощи является следствием четкого и подробного нормативного урегулирования организации и деятельности французской адвокатуры» [27]. Социологические исследования, проведенные в Германии, показали, что судьи и адвокаты в шкале профессионального престижа имеют одинаковый показатель – 76 пунктов (из 100 возможных) и следуют сразу за профессорами в области права [10, 13].

Россия – это, пожалуй, единственная страна, где профессиональная подготовка адвокатов, организация и проведение экзамена полностью возложены на саму адвокатуру (за исключением требований о составе квалификационных комиссий). Данный опыт трудно признать успешным, учитывая статистику работы квалификационных комиссий по количеству дисциплинарных производств, привлечению адвокатов к дисциплинарной ответственности и прекращению статуса, которая отражает ситуацию с качеством подготовки адвокатов. Так, согласно данным отчета Совета Федеральной палаты адвокатов РФ, в период с апреля 2007 г. по апрель 2009 г. квалификационные комиссии рассмотрели 9051 дисциплинарных дел. По результатам рассмотрения к дисциплинарной ответственности привлечено 4376 адвокатов. Прекращен статус 938 адвокатов. Всего же за указанный период в адвокатские палаты субъектов РФ на действия (бездействие) адвокатов поступило 17858 жалоб и сообщений, в территориальные органы юстиции – 2144. При этом на начало 2009 г. численность адвокатуры составляла 61500 человек [31].

В 2011–2012 гг. квалификационные комиссии рассмотрели 9689 дисциплинарных производств. К дисциплинарной ответственности привлечено 5341 человек, прекращен статус 867 (811) адвокатов. В адвокатские палаты субъектов РФ на действия (бездействие) адвокатов поступили 21633 жалобы и сообщения, в территориальные органы юстиции – 3064. Численность адвокатуры к началу 2013 г. составила 67978 человек [32].

Приведенные статистические данные свидетельствуют о потребности создания системы качественной теоретической и практической подготовки и профессиональной переподготовки адвокатов, а также о необходимости совершенствования процедуры сдачи квалификационного экзамена.

Говоря об организации экзаменов, следует отметить, что сложности тут возникают как у самих адвокатских палат, так и у желающих в них вступить. Так, например, в Адвокатской палате Московской области еще в 2006 году были констатированы такие явления, как высокое количество лиц, подающих документы, неявка претендентов на экзамен без уважительных причин, напряженность в работе квалификационной комиссии [49]. На сегодняшний день «напряженность» достигла такого накала, что Палатой введена электронная регистрация претендентов, которая в 2013 году продлилась всего несколько секунд [55]. При этом список претендентов формируется на год, а ко- личество мест (160) в нем ограничено [50]. Адвокатская палата обосновывает это стремлением каким-то образом регулировать количество претендентов в связи с высокой напряженностью работы квалификационной комиссии. Между тем подобные ограничения не основаны на законе.

Имеют место случаи самостоятельного установления адвокатскими палатами дополнительных требований к претендентам. Например, наличие прописки в данном субъекте Российской Федерации или временной регистрации в течение длительного периода времени, предоставление документов, не предусмотренных законом (например, документов, копий должностных инструкций, подтверждающих, что стаж работы по юридической специальности был получен на должностях, требующих высшего юридического образования, характеристик с последнего места работы, справок из психоневрологического диспансера).

Не стоит забывать и о необходимости уплаты «вступительных взносов», размер которых в некоторых регионах в последнее время существенно вырос. Так, в 2014 г. обязательные единовременные отчисления для новых членов Адвокатской палаты Московской области были повышены до 50000 руб. (ранее – 20000 руб.) [51]. В большинстве адвокатских палат установлены еще более высокие суммы. Например, адвокатской палатой Ростовской области отчисление на общие нужды за первый месяц членства в Палате установлено в размере 80000 руб., помощникам адвокатов и стажерам – 50000 руб. [48]. Интересная ситуация сложилась в Нижегородской области. Там установлены дополнительные отчисления на нужды палаты для новых членов, которые уплачиваются ежемесячно в течение года. До 2013 г. эти отчисления составляли 2500 руб. в месяц. С 2013 года они увеличились до 50000 руб., а для адвокатов, принятых в члены Палаты из числа стажеров и помощников, а также для адвокатов, принятых в члены Палаты в связи с изменением членства в адвокатской палате субъекта РФ, – до 40000 руб. [52].

Подобные условия вступления в адвокатуру носят дискриминационный характер [24], поскольку не поддаются никаким логическим объяснениям. К сожалению, повышение «вступительных взносов» адвокатскими палатами – общий тренд последних лет в свете предстоящих изменений законодательства (за редким исключением). Очевидно, что адвокатура пользуется создавшимся ажиотажем по поводу получения адвокатского статуса, что, безусловно, не улучшает ее имиджа. В то же время Конституционный суд

РФ подтвердил право адвокатской палаты устанавливать взносы «при условии их разумности, соразмерности и недопустимости использования для ограничения доступа к профессиональной деятельности» (определение от 05.02.2009 № 277-О-О). В решении Совета Федеральной палаты адвокатов от 22.04.2004 выражена аналогичная позиция: размер таких отчислений (первого взноса) должен устанавливаться в разумных пределах.

Представляются необходимыми скорейшее пресечение подобной практики (хотя бы на уровне рекомендаций со стороны Федеральной палаты адвокатов) и дальнейшее законодательное ограничение размера различных взносов, поскольку излишняя свобода в данном вопросе привела к видимым злоупотреблениям. Как показывает практика, понятие «разумности» в этом вопросе очень растяжимо. Необходимы конкретные предельные значения и установление способов контроля их соблюдения.

Стоит отметить, что во многих адвокатских палатах информация о размере взносов вовсе не опубликована. На сегодняшний день у адвокатских палат нет обязанности создавать свои официальные сайты (хотя многими адвокатскими палатами это сделано). Но даже функционирующие сайты редко отличаются информативностью: содержат лишь ссылки на документы Федеральной палаты адвокатов, выдержки из законов, региональный реестр адвокатов. Между тем важную информационную нагрузку для общества, самих адвокатов, лиц, желающих вступить в адвокатское сообщество, несут решения собраний (конференций) адвокатской палаты, решения совета адвокатской палаты, отчеты ревизионной комиссии, решения квалификационной комиссии.

Информационная открытость – один из важнейших признаков демократического общества, сегодня она обеспечивается органами государственной власти (в частности, судами) и местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, рядом коммерческих организаций (например, банками), саморегу-лируемыми организациями. Странно, что адвокатура до сих пор остается вне этого процесса. Возможность получения полной и достоверной информации о функционировании палаты способно повысить эффективность работы ее органов, дисциплинировать лиц, занимающих выборные должности, повысить уровень доверия к ним со стороны членов палаты и лиц, желающих в нее вступить, снизить риски злоупотреблений (в частности, финансовых). Конечно, речь не идет о раскрытии информации, доступ к которой ограничен законом (в частности, информации, составляющей адвокатскую тайну). В связи с этим предлагается внести изменения в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», установив обязанность адвокатских палат создавать свои официальные сайты и размещать информацию, согласно установленному законом перечню.

Изменения должны коснуться самой процедуры сдачи экзаменов. Р.Г. Мельниченко и ряд иных исследователей отмечают, что квалификационные комиссии сегодня фактически осуществляют перепроверку результатов итоговой государственной аттестации, которая является основанием для выдачи диплома о высшем юридическом образовании [21, 37]. Соглашаясь с существованием такой проблемы, все-таки отметим, что, безусловно, все выпускники вузов проходят процедуру государственной аттестации, однако экзамены в вузе предполагают проверку теоретических знаний. При этом диплом об образовании выдается даже в том случае, если результаты такой проверки были весьма слабыми (удовлетворительными). Квалификационный экзамен должен быть направлен на углубленную проверку знания кандидатом правовых основ организации адвокатуры и адвокатской деятельности, норм тех отраслей права, в которых он собирается специализироваться, а также практических навыков. Чрезмерное упрощение квалификационного экзамена едва ли пойдет адвокатуре на пользу.

Представляется, что процесс сдачи квалификационного экзамена следует усовершенствовать в целях профессионализации квалификационных комиссий, введения специализации адвокатов, обеспечения информационной открытости, снижения рисков субъективизма при оценке знаний, детализации процедуры экзамена, совершенствования регламентации прав экзаменуемого (в частности, решение вопросов о возможности использования нормативных правовых актов, апелляции результатов экзамена, количестве возможных пересдач и т. д.), установления алгоритма оценки выполненных заданий.

Очевидна потребность во введении инструментов государственного контроля за процедурой сдачи квалификационного экзамена, поскольку существующая сегодня система неэффективна. Такой контроль должен быть направлен на обеспечение равного доступа в профессию (независимо от места проживания и финансовых возможностей), снижение рисков коррупции, нарушений закона при сдаче экзамена, ущемлений прав экзаменуемых.

Примером может послужить работа Единой аттестационной комиссии (ЕАК), которая была создана саморегулируемыми организациями аудиторов на основании Федерального закона «Об аудиторской деятельности» с целью приема квалификационных экзаменов. Порядок создания ЕАК, а также порядок проведения квалификационного экзамена определяется уполномоченным федеральным органом (Министерство финансов РФ). Предусмотрена электронная регистрация для прохождения экзаменов, также автоматизирована система уведомлений (например, о дате экзамена). Все финансовые вопросы решаются в соответствии с установленными правилами. Информация о размере платы, порядке ее внесения открыта (публикуется на сайте ЕАК). На сегодняшний день размер платы за прием квалификационного экзамена составляет 30000 руб. (является единым на всей территории страны). Положение о порядке проведения квалификационного экзамена [38] настолько детально прописывает всю процедуру экзамена и определения его результатов, что риски дискриминации и произвола здесь существенно снижены. Установлена возможность апелляции, что также повышает уровень правовой защищенности претендентов. ЕАК ведет и публикует статистику результатов экзаменов, а также осуществляет их аналитический анализ с приведением ошибок, пояснений и правильных ответов.

Представляется, что такой механизм приема экзаменов, с одной стороны, отражает признак саморегулирования аудиторской деятельности, а с другой – содержит действенные инструменты государственного и общественного контроля. Постоянная работа членов ЕАК на профессиональной основе обеспечивает высокий уровень их компетентности, позволяет подчинить их работу четким правилам и регламенту, исключая «высокую напряженность» их деятельности. Интересной и перспективной представляется практика аккредитации образовательных учреждений са-морегулируемыми организациями аудиторов с целью обеспечения прохождения аудиторами программ повышения квалификации.

Совершенствование регулирования процесса обучения, стажировки претендентов, сдачи экзаменов должно быть направлено на снижение потока лиц, имеющих низкую мотивацию к профессии, повышение качества подготовки претендентов, прекращение практики установления адвокатскими палатами организационных и финансовых барьеров.

Подытоживая сказанное, отметим, что предстоящие изменения на рынке юридических услуг настолько глобальны, что для их введения необходимо провести тщательную подготовку. Им должны соответствовать система юридического образования, сама адвокатура, социум. Безусловно, это не может быть достигнуто одномоментно. Потребуется время, чтобы оказание юридических услуг в рамках адвокатуры максимально начало отвечать потребностям общества. И в первую очередь должна меняться сама адвокатура.

Помимо поставленной в рамках данной статьи проблемы разрешению также подлежат вопросы, связанные с «коммерциализацией» адвокатуры, специализацией адвокатов, оплатой услуг адвокатов, пробелами правового регулирования прав адвокатов (в том числе процессуальных), их ответственности, эффективности механизмов самоуправления и самоконтроля, налогового регулирования и др. [3, 4, 6, 18, 23, 40–45, 59]. Безусловно, все эти вопросы и проблемы должны найти свое разрешение до того момента, когда будет введена адвокатская монополия.

Совершенствование адвокатуры, плавный и безболезненный переход в нее «свободных» юристов, обеспеченный прозрачной и адекватной системой сдачи экзаменов, позволит избежать негативных социальных эффектов и рисков, о которых говорилось ранее. С ростом авторитета самой адвокатуры, повышением прозрачности финансовых вопросов внутри нее, совершенствованием адвокатского статуса членство в адвокатуре станет действительно желанной целью для юристов и гарантией качества оказываемой ими юридической помощи. В переходный период может быть установлена альтернативная система государственного контроля за качеством юридических услуг (лицензирование или аккредитация).