Некоторые вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации на современном этапе

Среди значительного объема вопросов, касающихся государства, в научной среде традиционно первостепенное значение уделяется проблемам, связанным с формой государственного устройства. Форма выражает сущность государства. Под сущностью понимается выявление интересов населения, воли людей на принятие решений, связанных с дальнейшим государственным устройством, а под содержанием – то, в какой административно-территориальной форме государство существует, как и через какие органы реализуется государственная власть, а также форма правления.

Общеизвестно, что элементы формы государства постоянно изменяются, что связано со сменой политического режима либо формой правления, но чаще всего изменения связаны с административно-территориальным устройством. При этом, несмотря на то что форма государства не является статичной, без понимания ее значимости в развитии государства и обязательного правового закрепления каждого из элементов формы на уровне высших законов страны, по мнению автора, невозможно существование полноценного государства. Даже в учении Платона и Аристотеля государство не было отделимо от его формы. Иной подход был в советский период, когда внимание уделяли не самой форме, а развившейся в ней содержательной части, где форма имела значение только в момент ее определения; по мере развития форма теряла свое первоначальное значение, уступая место развившимся из нее действиям [1, с. 180–181].

На современном этапе форма государства неразрывно связана с государственной властью и традиционно состоит из трех обязательных элементов: формы государственного устройства, формы правления и политического режима.

Предметом настоящего исследования, с одной стороны, являются особенности фор- мы государственного устройства советского периода, в том числе особенности формы государственного устройства союзных республик, которые, по мнению автора, повлияли на быстрое и успешное вхождение в состав России в 2022 г. новых субъектов, с другой стороны, особенности становления и развития постсоветского государства на Украине и отделение части ее территории.

Изменения в административно-территориальном устройстве России

В результате начавшихся в 2022 г. военных действий народы, проживающие на южных территориях Украины, граничащих с Россией, 30 сентября 2022 г. подписали договоры о присоединении к Российской Федерации в качестве новых регионов – Донецкой Народной Республики (далее – ДНР), Луганской Народной Республики (далее – ЛНР), Херсонской и Запорожской областей1. Основополагающим фактором для вхождения в состав России стало волеизъявление граждан, проживающих на указанных территориях, а также историческая общность народов, возможность сохранения социальных, языковых, культурных основ в пределах территории, определенных границами субъекта, установление государственной границы. Таким образом, данные договоры содержат конституционные нормы-принципы и свидетельствуют о территориальной организации при вхождении в состав государства.

Данный подход соотносится с научными исследованиями позднего советского периода. Так, В.А. Ржевский под пространственным суверенитетом государства понимал территорию, связанную со всеми сторонами его организации и деятельности, в пределах которой складывались все без исключения юридические отношения, поэтому их регулирование осуществлялось с учетом воздействия территориального фактора [2, с. 5, 6]. По мнению А.Б. Венгерова, государство – это территориальная организация, специфическая черта которой состоит «в объединении населения определенной территории с последующим разделением последней на административно-территориальные единицы. Другими словами, эта черта заключается в строгом ограничении государством своей территории. На эту территорию распространяется власть, правовые нормы государства, то есть его юрисдикция» [3, с. 79].

В рамках заключенных договоров интерес представляет особая правовая конструкция, связанная с переходным периодом и последовательной организацией административно-территориального устройства, формированием органов публичной власти, основанных на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, на вновь вошедших в состав России территориях субъектов при наличии действующих органов власти, созданных в рамках ранее действующего законодательства другого государства. Рассмотрим подробнее указанную правовую конструкцию в рамках историко-правового подхода.

Вхождение и выход Украины из состава СССР. Особенности государственного устройства союзных республик в советский период

После введения в 1939 г. советских войск в Западную Украину последняя на основе волеизъявления населения присоединилась к Союзу. В 1940 г. к территориям Западной Украины присоединились три украинских уезда, Северная Буковина и Бессарабия, то есть почти все украинские земли объединились в рамках Советской Украины. В связи с указанными административно-территориальными изменениями произошло изменение правового статуса Украины и, как следствие, централизация власти, перераспределение влияния и управления в сфере промышленности в пользу Союзных наркоматов, централизация и коллективизация сельского хозяйства.

В рамках нового политического устройства на Украине четко устанавливаются и облекаются в правовую форму органы государственной и местной власти, правовая природа которых исходит из общесоюзной модели устройства государственных органов. Так, на уровне общесоюзной законодательной власти главенствующее место займет Верховный Совет СССР, который станет единственным законодательным органом Союза. В республике аналогичную функцию возьмет на себя Верховный Совет Украины.

По мнению В.Д. Гончаренко, монополия на законодательство у Верховных Советов привела к ограничению демократии, так как теперь съезды Советов не являлись контрольным органом [4, с. 55]. По мнению Т.П. Коржихиной, высшие органы государственной власти – Советы – на съездах проявляли «митинговую демократию», имели низкую компетентность, не рассматривали закон с позиции юридической техники и нормы права, вырабатывая его, а склонялись к простому одобрению решений партии [5, с. 17–18].

На уровне исполнительной власти продолжит работу Совет Народных Комиссаров СССР, из полномочий которого исключена законодательная функция. В союзных республиках в исполнительную ветвь власти войдут союзно-республиканские органы отраслевого управления, структура которых будет схожа со структурой общесоюзных органов. На местном уровне функцию исполнительной власти будут реализовывать сформированные местные Советы (сельсоветы и колхозы).

Во главе судебной ветви власти находился Верховный Суд СССР – высший судебный орган, осуществляющий надзор за судебной деятельностью всех судебных органов союзных республик. Происходит централизация судебной системы, управление судами возлагается на Народный комиссариат юстиции СССР и союзных республик. Правосудие могло осуществляться только судами.

Вследствие формирования на присоединенных союзных территориях органов государственной власти, схожих с общесоюзными органами государственной власти, и разделения власти на три самостоятельные ветви происходит развитие правовой системы и становление советского права, которое развивается на союзных территориях противоречиво. Несмотря на то что формируются самостоятельные отрасли конституционного, финансового, гражданского, хозяйственного, семейного, трудового, колхозного, уголовного права, уголовного процесса, принимаются меры к укреплению законности и правопорядка, усиливается роль принудительных мер в трудовом, колхозном и семейном праве, параллельно формируются благоприятные условия для массовых беззаконий.

После вхождения в состав СССР Украина продолжает развиваться в социалистической правовой системе, принципиально отличающейся от романо-германской и иных правовых систем, имеющей только ей присущие особенности и признаки, такие как ярко выраженный классовый характер (воплощает в законах интересы классов, стоящих у власти; узко устанавливает и отождествляет право и закон, исходящий исключительно от государства; приоритетное значение отдается на практике не законам, а ведомственным актам; законы носят императивный характер; прецедент не является источником права; судебные органы при независимости судей являются лишь исполнителями права; право не разделяется на публичное и частное; провозглашается приоритет государственных интересов над личными).

По мнению Р. Давида, впервые выделившего социалистическое право в качестве самостоятельной правовой семьи, «пересечь границу социалистической страны – это значит попасть в новый мир с другой постановкой проблем, в мир, где такие понятия, как демократия, выборы, парламент, федерализм, профсоюзы ... приобретают часто другой смысл» [6, с. 162–163].

С момента вхождения в состав СССР на Украине, как и в других союзных республиках, будут происходить значительные изменения в системе становления и развития органов власти, права, существенное влияние на политическое устройство внутри республики ока- жет всесоюзное расширение экономических и политических прав союзных территорий.

Указанные события приведут в октябре 1990 г. к провозглашению «борьбы за независимость Украины» на съезде украинского народного фронта «Рух» и последующему заключению двухстороннего соглашения между Россией и Украиной, по которому признавался суверенитет стран. 8 декабря 1991 г. Украина вышла из состава СССР, а 21 декабря 1991 г. вошла в состав СНГ.

Таким образом, Украина, входившая в состав СССР на протяжении более 50 лет, создавшая, перенявшая и развивавшая советскую модель органов государственной власти, основанную на принципах советского права, продолжит свое развитие как самостоятельное государство на постсоветском пространстве.

Государственно-правовые последствия выхода Украины из состава СССР. Предпосылки выхода из состава Украины части ее территорий

Длительное нахождение Украины в составе СССР наложило отпечаток на последующее развитие государства. Значительное влияние на формирование последующего государственного устройства, по мнению автора, оказало искажение марксистской доктрины о социалистическом государстве, попытка развития которого реализовывалась в СССР. В итоге вновь созданное государство вместо поступательного развития демократического общества и перехода от жесткой централизации власти к новой модели государственного устройства, основанной на приоритете прав и свобод человека и гражданина, создания органов власти на принципе разделения властей и самостоятельного местного самоуправления по аналогии с развитием российского государства после принятия Конституции 1993 г. фактически усилило и ужесточило политический режим, схожий с политическим режимом и механизмом государственного устройства в начале образования СССР.

По мнению К. Маркса, «все перевороты усовершенствовали старую государственную машину и вместо того, чтобы сломать ее, партии, которые сменяя друг друга, боролись за господство, рассматривали захват этого огромного государственного здания как главную добычу при своей победе» [7, с. 206]. По мнению В.И. Ленина, «революция должна состоять не в том, чтобы новый класс командовал, управлял при помощи старой государственной машины, а в том, чтобы он разбил эту машину и командовал, управляя при помощи новой машины» [8, с. 114–115].

Таким образом, по мнению К. Маркса и В.И. Ленина, новое государство, проходя этапы перехода от капитализма к социализму до этапа развития общенародного государства, должно прийти к созданию нового развитого социалистического общества с «подлинной» демократией.

По мнению автора, предпосылками к выходу из состава Украины являются исчезновение советского права и, как следствие, выход из советской правовой семьи, формирование смешанной системы права, частично основанной на нормах советского права, частично – на нормах права, присущих англосаксонской правовой семье. Проблема «исчезновения» советской правовой семьи из групп правовых систем мира после распада СССР повлекла на уровне государства утрату технико-юридических признаков правовых актов, их систематизации и классификации. Данная специфика утраты основ советского права характерна практически для всех постсоветских государств.

По мнению Ю.А. Тихомирова, «произошла резкая и даже поспешная перемена в оценках социалистического права. Фактическое его исчезновение дало повод считать данную систему не более чем историческим памятником» [9, с. 125].

Также одной из предпосылок выхода отдельных территорий из состава Украины, по мнению автора, можно назвать недовольство русского населения, принудительно, без учета его волеизъявления, включенного Советами в состав Украинской ССР. При этом на русское население в составе единого государства СССР распространялись нормы общесоюзного законодательства и союзное законодательство практически не влекло нарушения их прав, а после распада СССР, с «исчезновением» правового регулирования, установленного советским правом, правовое и фактическое положение русского населения стало меняться в худшую сторону, что не могло не вызывать обоснованного недовольства граждан. В результате указанных предпосылок в 2014 г.

начинается постепенный процесс отделения территорий Донецкой и Луганской областей от Украины, где население не было согласно с проводимой политикой государства и стремилось создать независимые территории с иной формой государственного устройства и иным правовым укладом.

Процесс формирования независимых территорий Донецка, Луганска

7 апреля 2014 г. в Донецке создается Республиканский народный совет, объявивший о суверенитете ДНР, а 27 апреля 2014 г. в Луганске на митинге провозглашается ЛНР. Провозглашенные республики принимают решение о проведении референдумов о самоопределении. Происходит формирование новых органов публичной власти.

В теории государства и права наличие суверенитета является одним из существенных признаков государства. Так, по мнению И.Н. Барциц, территория государства прочно связана с суверенитетом государства [10, с. 5–10]. Следовательно, принятие высшими органами властных решений, имеющих высшую юридическую силу на всей территории государства, и устанавливающими границы такой территории определяют государственный суверенитет.

Таким образом, начиная с 2014 г. на указанных территориях в большей или меньшей степени определяется конкретная территория будущего субъекта, формируются органы публичной власти, схожие по структуре и порядку формирования с органами публичной власти Российской Федерации. Указанное свидетельствует о том, что, несмотря на фактическую утрату постсоветской Украиной основ советского права, на отдельных ее территориях продолжала развиваться славянская правовая семья, для которой присуща не сколько форма права, а важна связь народа с государством, опора на традиции местного самоуправления и коллективизм правосознания.

Интеграция новых территорий в российскую правовую систему

Рассмотрим на примере положений одного из международных договоров новых субъектов Российской Федерации, как будет инте- грироваться российская правовая система в установленный договором переходный период с существующими органами государственной власти ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей, формирование которых было начато в постсоветский период, изменено в период государственного переворота в 2014 г. населением самостоятельно, учитывая, что произошедшие изменения соответствуют характеру и сущности славянской правовой семьи.

Как следует из постановления Конституционного Суда РФ от 2 октября 2022 г. № 38-П, со дня принятия в Российскую Федерацию Запорожской области и образования в составе Российской Федерации нового субъекта и до 1 января 2026 г. действует переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции Запорожской области в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, а также вопросы исполнения воинской обязанности и несения военной службы на территории Запорожской области2. Аналогичные положения содержатся в международных договорах ДНР, ЛНР, Херсонской области, признанных Конституционным Судом РФ соответствующими Конституции РФ.

С момента вхождения в состав России новых субъектов, согласно переходному периоду, до 1 июня 2023 г. должны быть созданы территориальные подразделения органов исполнительной власти, учреждены органы прокуратуры и суда. В течение 6 месяцев должны быть определены границы муниципальных образований и образованы городские и муниципальные округа. Формирование органов представительной и законодательной власти должно состояться через год – во второе воскресенье сентября. При этом до момента формирования указанных органов продолжат работу ранее созданные органы власти. После завершения всех предусмотренных действующим законодательством переходных процедур в течение

10 дней Президентом РФ временно исполняющие обязанности глав регионов будут назначены в установленном порядке.

Реализуя указанные положения, в ДНР в декабре 2022 г. принята Конституция, Закон «Об административно-территориальном устройстве Донецкой Народной Республики», согласно которому установлены виды административно-территориальных единиц, полномочия государственных органов власти и права представительных органов власти муниципальных образований в сфере административно-территориального устройства. Образованы на территории Республики 12 городских и 18 муниципальных округов.

В ЛНР 14 марта 2023 г. был принят Закон «Об административно-территориальном устройстве Луганской Народной Республики», которым образовано 11 городских округов и 17 муниципальных округов, установлены их границы в пределах административно-территориальных единиц, входящих в их состав. Административно-территориальное деление ЛНР должно быть приведено в соответствие с административно-территориальным устройством Луганской области Украины по состоянию на май 2014 г.

Временно исполняющим обязанности главы ЛНР были изданы указы «Об упразднении исполнительных органов государственной власти Луганской Народной Республики», «Об упразднении администрации главы Луганской Народной Республики». Согласно этим указам ликвидация должна быть завершена не позднее 1 июня 2023 г. Также подлежат ликвидации 3 министерства, Народная милиция ЛНР, квартирно-эксплуатационное управление ЛНР, которые подчиняются главе республики. Имущество указанных органов государственной власти переходит в федеральную собственность и закрепляется за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти на территории ЛНР. Указанную работу поручено провести соответствующей комиссии. Подлежат упразднению 13 министерств, 5 государственных комитетов, 7 иных органов государственной власти, руководит которыми Правительство республики.

На территории Запорожской области Указом временно исполняющего обязанности губернатора области от 3 марта 2023 г. № 21-у утверждены три города областного значения (Мелитополь, Бердянск, Энергодар) и 13 районов, центром региона официально становится Мелитополь. Формирование Правительства Запорожской области относится к полномочиям временно исполняющего обязанности губернатора Запорожской области. До избрания законодательного (представительного) органа Запорожской области в установленном порядке нормативно-правовое регулирование вправе осуществлять временно исполняющий обязанности губернатора Запорожской области путем принятия нормативных правовых актов. До 1 марта 2023 г. планируется учредить территориальные органы Фонда пенсионного и социального страхования РФ, а также территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Аналогичный процесс формирования органов государственной власти происходит на территории Херсонской области. Указом временно исполняющего обязанности губернатора области от 24 января 2023 г. «О системе и структуре исполнительных органов Херсонской области» военно-гражданская администрация переименована в областную администрацию; ее возглавил губернатор. В структуру органов исполнительной власти включены министерства, службы, управления и иные ведомства. Структура херсонских органов власти приводится в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». В состав административно-территориального устройства Херсонской области планируется включить 2 городских и 18 муниципальных округов.

Формирование Правительства Херсонской области возложено на временно исполняющего обязанности губернатора Херсонской области. До избрания законодательного (представительного) органа Херсонской области в установленном порядке нормативно-пра- вовое регулирование вправе осуществлять временно исполняющий обязанности губернатора Запорожской области путем принятия нормативных правовых актов.

Заключение

В процессе изменения политической ситуации на Украине в 2022 г. произошло изменение административно-территориального устройства России за счет включения в ее состав четырех новых субъектов, а также изменение административно-территориального устройства постсоветской Украины. В результате изменилось административно-территориальное устройство бывших территорий Украины.

С момента формирования органов государственной власти, установления административно-территориального деления и развития советского права форма государства не смогла избежать последующего изменения в связи с выходом ряда союзных республик из состава СССР. Именно наличие самой такой государственно-правовой конструкции организации власти и права в советский период в будущем станет фундаментальной основой для части территорий славянской правовой семьи на Украине для успешной интеграции в российскую правовую семью.

В процессе формирования новых территорий в 2022 г. форма государственного устройства на отдельных территориях России претерпевала и будет претерпевать в переходный период значительные изменения всех трех элементов формы государства до момента полного их формирования, но поскольку, по мнению автора, в рамках настоящего исследования установлена взаимосвязь становления и развития новых регионов на базе советской и постсоветской государственно-правовой конструкции, произойдет успешная и быстрая интеграция в российскую правовую систему новых субъектов Российской Федерации.