Некоторые вопросы охраны водных биологических ресурсов Байкальского региона: административный аспект

Обратившись к современному состоянию организационно-правового регулирования охраны и защиты водных биоресурсов Байкальского бассейна, в первую очередь следует рассматривать оз. Байкал как экологическую систему. Во вторую ‒ современное состояние законодательства об оз. Байкал, о водных биоресурсах, в третью – организационное обеспечение исполнения действующего законодательства. И наконец, юридическую ответственность за правонарушения в указанной сфере.

Озеро Байкал вошло в состав мирового природного наследия ЮНЕСКО с 1996 г. С тех пор вопросы охраны озера как объекта природного наследия мирового значения вошли составной частью новых научных исследований, стали объектом особого правового регулирования отношений, связанных с его использованием и охраной, организационных мероприятий различных уровней публичной власти, также объектом международного правового регулирования.

Изменения, происходящие в различных сферах жизнедеятельности, вызвали изменения в отношениях государства и природопользования, которое проявляется в изменении экологической функции государства, изменении состояния экологической системы, в частности оз. Байкал. Известно, что компонентами окружающей природной среды признаются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Современная экологическая обстановка в России признается в научной и специальной литературе неблагополучной. Характеризуя ее современное состояние как напряженное, Р.А. Тюлин выделяет в качестве основных экологических проблем: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Северный Кавказ); загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др.): постоянно увеличивающееся количество отходов производства и потребления, в том числе токсинных (Московская, Кемеровская, Тюменская области); загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова в ряде регионов, сокращение видового состава флоры и фауны. Особенно неблагополучно состояние окружающей среды в бассейне р. Волги [1, с. 371]. Неменьшего внимания заслуживает Байкальский регион.

Государственное управление распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности этого общества, призвано создавать и закреплять законодательно или на подзаконном уровне, поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления, в последнее время выступает ориентирование государственного управления на социальные запросы и ожидания людей.

Методы государственного управления, то есть способы и приемы, которыми пользуются субъекты для достижения поставленной цели, можно сгруппировать в следующие: а) административные ‒ нормативные требования государства, обязывающие субъектов и объекты государственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве, на возможности применения мер административного принуждения; б) экономические методы – это способы создания государством особых условий, в котором объекту управления выгодно поступать так. Поэтому практически неизбежным становится управление природными ресурсами, которое основано на экономической заинтересованности субъектов социальных отношений, детерминирующих экологически и экономически целесообразную систему природопользования, обеспечивающую повышение бюджетных доходов.

Итак, государственное регулирование в области экономики, в том числе сельского хозяйства, представляет собой государственно-властное воздействие, направленное на упорядочение всей системы общественных экономических отношений, жизнедеятельности гражданского государственно-организованного общества. Субъектами государственного воздействия в области экономики являются органы всех ветвей власти, действующие в установленном законом порядке и формах, присущими им методами воздействия. Целью и сутью данной деятельности является исполнение законов, других общих норм и предписаний полномочных государственных органов.

В соответствии с современной системой и структурой федеральных органов исполнительной власти в области рыболовства как составной части сельского хозяйства страны осуществляет Федеральное агентство по рыболовству. Основной закон для исполнения в указанной сфере деятельности ‒ Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [2], который дает разъяснение по-

ВЕСТНИК Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления нятию «рыболовство», под которым надо понимать деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов. А граждане и юридические лица могут осуществлять следующие виды рыболовства: промышленное рыболовство, в том числе прибрежное рыболовство; рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях; рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях; рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов; любительское и спортивное рыболовство; рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В соответствии с Положением «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» оно (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, использование земель сельскохозяйственного назначения, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, а также в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских рыбных портах, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях, а также занесенных в Красную книгу РФ, по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий, по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства по рыболовству.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2005 г. № 580 «О порядке согласования перечня видов водных биологических ресурсов, которые являются объектами рыболовства» Федеральное агентство по рыболовству разрабатывает перечень видов водных биологических ресурсов, которые являются объектами рыболовства, направляет его на государственную экологическую экспертизу в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и после получения положительного заключения представляет перечень в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации на утверждение. Указанный перечень подлежит согласованию с Министерством природных ресурсов Российской Федерации.

Разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов удостоверяет право на изъятие водных биоресурсов из среды их обитания при осуществлении промышленного рыболовства, в том числе прибрежного рыболовства, рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях, рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях, рыболовства в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов, в иных предусмотренных федеральным законом случаях. В целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования Федеральным агентством по рыболовству могут устанавливаться определенные ограничения рыболовства, обусловленные экономическими, природоохранными, организационными и другими факторами. Запреты могут быть установлены в виде запрета, закрытия рыболовства, установления размеров и веса в отношении отдельных видов водных биоресурсов, запрет на орудия и способы добычи, распределение районов и периодов промысла между группами судов, осуществляющих промышленное рыболовство и иные установленные в соответствии с федеральными законами ограничения рыболовства.

Территориальным органом Росрыболовства является Территориальное управление Федерального агентства по рыболовству, которое создается для осуществления функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов и среды их обитания, а также производственной деятельности в морских портах в части комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота, а также для реализации отдельных установленных законодательством на соответствующей территории.

Управление возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности министром сельского хозяйства РФ по представлению руководителя Росрыболовства. Управление осуществляет полномочия в закрепленной сфере деятельности и формируется по бассейновому принципу на территории одного или нескольких субъектов РФ.

Чтобы уяснить смысл деятельности органов государственной власти в области охраны водных биоресурсов, обратимся к некоторым принципам деятельности:

• ‒    учет значения водных биоресурсов как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляется исходя из представлений о них как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом человеком для потребления, в качестве основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав на водные биоресурсы;

• ‒    приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов;

• ‒    приоритет сохранения особо ценных видов водных биоресурсов, согласно которому добыча (вылов) особо ценных видов водных биоресурсов ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами;

• ‒    установление дифференцированного правового режима водных биоресурсов, в соответствии с которым при определении правового режима водных биоресурсов должны учитываться их научно обоснованные биологические особенности, экономическое значение, доступность для использования, район промысла и другие факторы;

• ‒    участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов, согласно которому граждане Российской Федерации и общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние водных биоресурсов, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

• ‒    учет интересов населения, проживающего на прибрежных территориях, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, согласно которому им должен быть обеспечен доступ к водным биоресурсам для обеспечения жизнедеятельности населения;

• ‒ предоставление в пользование водных биоресурсов гласно и открыто, согласно которому информация о предоставлении в пользование водных биоресурсов, в том числе о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов, общедоступна любому лицу;

‒ разделение функций управления федеральной собственностью на водные биоресурсы и осуществления контроля в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, согласно которому полномочия на управление федеральной собственностью на водные биоресурсы и полномочия на осуществление контроля в области рыболовства и сохранения

ВЕСТНИК Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления водных биоресурсов осуществляются разными федеральными органами исполнительной власти;

‒ платность использования водных биоресурсов, согласно которому любое использование водных биоресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Модернизация экономики, основанная на инновациях, являющихся важнейшим стратегическим направлением развития страны на современном этапе, способна повысить конкурентоспособность не только отдельно взятого предприятия, региона, но и страны в целом. В связи с этим приобретают актуальность вопросы готовности и способности предприятий и целых регионов генерировать и внедрять инновации, в том числе управленческие. В условиях растущей ограниченности природных ресурсов поиск механизмов формирования и сохранения устойчивых конкурентных преимуществ и на микро-, и на макроэкономическом уровне стали объектом научных исследований.

Инновации в сфере управления рассматриваются как отход от традиционных принципов управления, процессов и методик, изменяющих принцип работы субъектов управления, как внедрение новых практик, процессов и структур, представляющих собой значительный отрыв от существующих норм, со временем превращающихся в способ функционирования. Инновационными управленческими поисками в Республике Бурятия можно назвать создание и функционирование при Правительстве противоэпизоотической комиссии с участием членов Правительства РБ и представителей федеральных органов. По результатам совещаний принимаются решения координационного характера: решения-рекомендации главам муниципальных районов республики, обращения вышестоящим органам власти Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, например, с просьбой о включении в Федеральный эпизоотический мониторинг водоемов Байкальского рыбохозяйственного бассейна.

Приказом №524 от 31.05.2011 Федеральное агентство по рыболовству переименовано в Федеральное государственное бюджетное учреждение «Байкальское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов» (ФГБУ «Байкалрыб-вод»). Исходя из названия и принципов деятельности, внимание привлекают такие функции, как обеспечение государственного учета и мониторинга состояния водных биоресурсов, осуществление мероприятий по восстановлению и управлению водными биоресурсами. В ходе расширения спектра деятельности по сохранению и восстановлению популяции байкальского осетра в 2009 г. в состав организации вошло Гусиноозерское осетровое рыбоводное хозяйство. Зона деятельности учреждения ‒ внутренние поверхностные водные объекты рыбохозяйственного значения Республики Бурятия, Иркутской области и Забайкальского края.

С конца 2011 г. Байкалрыбвод выполняет работы по рыбохозяйственной мелиорации водных объектов, государственному мониторингу водных биологических ресурсов и среды их обитания, оказывает информационно-консультационные услуги, выращивает и реализует рыбу. За период работы Байкалрыбвода по искусственному воспроизводству водных биоресурсов было выпущено 7,7 млн. шт. молоди рыб, в том числе 5,1 млн. шт. молоди осетра навеской 1,2-3 г и 2,6 млн. шт. молоди сазана навеской 0,5-1,5 г. Поголовье байкальского осетра за 5 лет возросло по численности почти в 6 раз (с 1,7 до 10 тыс. шт.), а по биомассе ‒ в 7 раз (с 3,5 до 26 т). Потенциально возможный объем получения оплодотворенной икры от содержащегося в хозяйстве ремонтно-маточного стада осетра превышает 5 млн. шт. В 2013-2014 гг. Байкалрыбвод начал заниматься восстановлением Баргузинской и Верхнеангарской популяций байкальского осетра, формированием ремонтно-маточного стада озимой и яровой форм осетра. С 2014 г. Учреждение приступило к реализации, выращенной в аквакультуре рыбы (осетр, карп).

В рамках административной реформы, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2004 №754 прекращены полномочия Федерального государственного учреждения «Байкалрыбвод» в части осуществления контрольных и надзорных функций и переданы территориальным органам Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Байкальскому бассейну.

При осуществлении контрольных полномочий в ходе проверок часто выявляются нарушения как федерального, так и регионального законодательства при исполнении полномочий, в том числе: при реализации права на добычу (вылов) водных биологических ресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Сибири; не обеспечивается предоставление в Росрыболовство для ведения государственного рыбохозяйственного реестра документированной информации о договорах и решениях принятых Министерством на основании которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов; при распределении квот на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, при организации проведения конкурсов на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления товарного рыбоводства. Также системными можно назвать нарушения законодательства при проведении конкурсов на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Сибири.

По результатам внутриотраслевой проверки выносятся предписания об устранении вышеперечисленных нарушений, не доходящих до реальных наказаний.

В целях защиты окружающей среды действующее административное законодательство на федеральном уровне предусматривает составы административных правонарушений, предусмотренных гл. 8 КоАП РФ. Например, ст. 8.37 КоАП РФ «Нарушение правил пользования объектами животного мира и правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства», или «Нарушение правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 8.17 настоящего Кодекса», влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей с конфискацией судна и других орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов или без таковой; на должностных лиц ‒ от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей с конфискацией судна и других орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов или без таковой; на юридических лиц ‒ от ста тысяч до двухсот тысяч рублей с конфискацией судна и других орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов или без таковой.

В отличие от видов деятельности, связанных с нарушением правил охоты, осуществляемая в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений подлежит лицензированию в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Лицензионные требования и условия при осуществлении указанного вида деятельности определены п. 3 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 04.07.2002 № 496.

Правовые критерии отграничения рассматриваемых административных правонарушений от соответствующих им экологических преступлений определены Постановлением Пленума Верховного суда РФ «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» (см. п. 12, 13, 16 указанного Постановления). При рассмотрении уголовных дел, возникших в связи с нарушением экологического законодательства, необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков, т.е. виновных противоправных деяний, причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, за которые установлена административная ответственность.

Относительно нарушений правил пользования объектами животного мира, отнесенными к водным биологическим ресурсам, вправе рассматривать кроме должностных лиц пограничной службы должностные лица Росрыболовства ‒ в соответствии с ч. 2 ст. 23.27 КоАП, также вправе передавать рассмотрение их дел судьям.

Еще одной из инноваций в государственном управлении могут быть проводимые еженедельные заседания специально сформированного Управлением Россельхознадзора по Республике Бурятия Штаба по организации охраны водных биоресурсов с участием представителей Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратуры, ОПАЗ УОООП МВД по РБ, ОДПС РиИАЗ УГИБДД МВД по РБ, Улан-Удэнского ЛО МВД РФ на транспорте, ГИМС Главного Управления МЧС России по РБ, Минсельхоза РБ, Управления Ветеринарии по РБ, ФГБУ «Байкалрыбвод», Байкальского филиала ФГУП «Госрыбцентр», ОАО «Востсибрыбцентр» согласно достигнутым соглашениям о взаимодействии и сотрудничестве.

Из вышеизложенного следует, что в сложившихся условиях государство вынужденно предпринимать серьезные шаги в стратегическом планировании осуществления административно-правовой охраны окружающей среды в Российской Федерации. Обеспечение экологической безопасности в процессе инновационного развития объективировано в правотворческой деятельности органов государственного управления, например, инициатива по разработке и принятию Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. В них определены стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и механизмы их реализации. Процесс инновационного развития в области сельского хозяйства, а именно рыбоводства объективируется и в административно-правовых, управленческих инновациях, позволяющих повысить эффективность использования в народном хозяйстве, перевода в реальный инвестиционный актив.

Можно обозначить наиболее важные задачи, от успешного решения которых зависит эффективное функционирование системы управления государственной собственностью – водными биологическими ресурсами, направленными на обеспечение:

• ‒    наибольшего увеличения доходов бюджетов от пользования, владения и распоряжения ресурсами;

• ‒    увеличения объемов и повышения качества предоставляемых продуктов рыболовства покупателям;

• ‒    позитивного взаимодействия граждан и их объединений с органами публичной власти;

• ‒    защиты прав на добычу (вылов) водных биологических ресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Сибири, проживающих в бассейне оз. Байкал;

• ‒    разъяснения необходимости участия государства в повышении привлекательности и прозрачности проводимых конкурсов по предоставлению рыбопромыслового участка для осуществления товарного рыбоводства в социальных группах, муниципальных образованиях и регионах.