НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРАТУР СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Прокуратура Российской Федерации является надзорным органом, тем не менее она принимает активное участие в правотворческой деятельности. Право «вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов» предусмотрено ст. 9 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1.

Полномочия прокурора и право законодательной инициативы позволяют оперативно инициировать необходимые изменения и совершенствовать законодательство.

Основная часть

В последнее время специалисты часто отмечают недостатки или пробелы в результатах деятельности субъектов правотворчества, вызванные несовершенством правотворчества. Это объясняется тем, что «до 70 % законов, принимаемых Государственной Думой Российской Федерации, связаны с внесением изменений и дополнений в ранее изданные законы» [1, с. 94].

В то же время значительное число специалистов придерживаются позиции, что именно прокуроры являются субъектами правотворческого процесса, в силу специфики своей деятельности наиболее хорошо ознакомленными с соблюдением законов во всех сферах жизни Российской Федерации [2, с. 127].

В рассматриваемом контексте приведем мнение прокурора Удмуртской Республики А. Ю. Николаева: Только у нас в России прокуратура отвечает за всё, и с нас спрашивают за всё. <…> Прокуратура в России осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля и управления, судебными приставами, администрациями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторов, коммерческими и некоммерческими организациями, должностными лицами указанных органов и организаций, а также за соответствием закону издаваемых ими правовых актов [3].

Разделяя указанную позицию, мы, в свою очередь, считаем, что проблему углубления и совершенствования форм взаимодействия прокуратуры с государственными и местными властными органами в российских регионах, относящегося к процессу правотворчества, следует признать весьма актуальной. Подобное взаимное дополнение деятельности субъектов регионального правотворчества непосредственно на стадии подготовки нормативных документов позволяет выявить и предотвратить их возможные недостатки, пробелы и коллизии, что в последующем исключит потребность в прокурорском реагировании и судебном разбирательстве по поводу неправомерных положений нормативных актов. Таким образом, уже на самой ранней стадии принимаются меры к недопущению нарушений принципа законности в деле обеспечения прав граждан и организаций.

Правотворческая деятельность прокуратуры осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации1, нормами федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных актов — указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также положений ведомственных нормативных документов.

Исходя из положений ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, мы приходим к заключению, что прокурорский надзор следует определить как главное предназначение прокуратуры Российской Федерации, но этим направления ее деятельности не исчерпываются. Другие виды профессиональной деятельности прокуратуры определены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»2 (далее — Закон № 2202-1). В частности, п. 4 ст. 1 Закона № 2202-1 устанавливает, что «прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности».

В развитие данного положения ст. 9 Закона № 2202-1 определяет, что прокурор при выявлении недостаточной проработанности, правовой пробельности или противоречивости положений нормативных документов может предлагать законодательным органам и органам с правом законодательной инициативы свои рекомендации по поводу изменения, дополнения, отмены или принятия законов и других правовых документов.

Помимо этого ст. 21 Закона № 2202-1 определяет, что выявление противоречий законам принятых нормативных документов представляет собой необходимый компонент предмета надзора прокуратурой за правильным выполнением норм данных законов. Такое положение вещей имеет своим следствием сохранение единообразия существующего в стране правового базиса. При этом важнейшим ведомственным правовым актом, регулирующим должное осуществление обозначенного надзора в рассматриваемой области общественных отношений, необходимо признать приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 года № 1553, положения которого предписывают прокурорам проверять принятые субъектами правотворчества нормативные документы.

Прокурорам в контексте обозначенной деятельности делегированы следующие функции:

— способствование сотрудниками прокуратуры процессу правотворчества относительно нормативных документов субъектов РФ;

— внесение рекомендаций по устранению недостатков, пробелов и коллизий федеральных законов;

— установление присутствия на постоянной основе сотрудников прокуратуры в органах государственной и местной власти региона РФ;

— возможность участия сотрудников прокуратуры в деятельности регионального властного органа по рассмотрению последним актов прокурора субъекта РФ, направленных на соблюдение законности при реализации полномочий публичного органа или его должностного лица;

— внесение предложений по разработке и принятию региональных правовых документов субъекта государственной или местной власти, направленных на обеспечение выполнения положений федеральных законов;

— недопущение разработки и принятия субъектами правотворчества государственной или местной власти региона законов или других правовых документов регионального уровня, имеющих коллизии с основным законом РФ или с федеральными законами [4, с. 145].

В основе осуществления деятельности прокуратуры по взаимоотношениям с правотворческими структурами государственных и местных органов власти региона должны лежать принципы постоянства и комплексного подхода. Прокуратура должна на постоянной основе осуществлять мониторинг исполнения законов в правотворчестве и соответствия разрабатываемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также правоприменительной практики [5, с. 13]. Прокурорам субъекта РФ следует анализировать процессы на поднадзорной территории, оценивать обстановку в поднадзорных сферах общественных отношений, используя современные коммуникативные новации, в том числе знакомиться с выложенной в сети Интернет информацией, прежде всего на официальных сайтах публичных органов.

Положительные результаты дает сотрудничество органов прокуратуры с субъектами правотворческого процесса — взаимодействие с государственными и местными правотворческими структурами, но вместе с тем в научной литературе наблюдается немало критических высказываний по поводу качества этого процесса [6, с. 93].

Серьезной организационно-правовой проблемой следует признать отсутствие у прокуратуры закрепленного на уровне основного закона РФ права проявления законодательной инициативы, а также ряд иных правовых пробелов в рассматриваемом направлении деятельности этого органа государства.

Заключение

Итак, проведенное исследование показало целесообразность правотворческой деятельности прокуратуры. Вместе с тем были выявлены недостатки и пробелы в системе правового регулирования этой деятельности прокуратуры субъектов РФ и предложены пути разрешения проблемных вопросов.

Для повышения эффективности правотворческой деятельности прокуратуры представляется обоснованным внедрение в систему ее правового регулирования следующих новаций:

• 1)    в ст. 104 Конституции РФ закрепить за органами прокуратуры право осуществлять действия по внесению законодательных предложений;

• 2)    внести в ст. 9 Закона № 2202-1 положения, устанавливающие право прокуроров субъектов РФ предлагать рекомендации об изменении регионального законодательства, которые в императивном порядке должны явиться предметом изучения со стороны правотворческих субъектов соответствующего региона, а также соответствующими муниципальными властными органами;

• 3)    организовывать и осуществлять конкретные мероприятия по обучению сотрудников прокуратуры теоретическим основам правотворческой деятельности и повышению уровня квалификации.