Незаконное утверждение схемы ресурсоснабжения как способ воспрепятствования законной предпринимательской деятельности

Появление в законодательстве РФ такой разновидности нормативных правовых актов как схема ресурсоснабжения создает не только возможности для точного и полного регулирования правовых отношений в сфере обеспечения потребителей коммунальными ресурсами, но и означает возникновение опасности того, что через злоупотребление соответствующими полномочиями должностными лицами может осуществляться передел рынка ресурсоснабжения.

Так, в соответствии с пунктом 20 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»1 схема теплоснабжения – документ, содержащий предпроектные материалы по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснаб- жения, ее развития с учетом правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

При этом в схеме теплоснабжения поселения, городского округа должны быть решены следующие задачи:

– определение правовых основ для подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения г. Перми (ст. 14 Федерального закона «О теплоснабжении»);

– определение загрузки источников тепловой энергии, распределение (перераспределение) тепловой нагрузки потребителей тепловой энергии в каждой зоне действия системы теплоснабжения между источниками тепловой энергии, поставляющими тепловую энергию в данной системе теплоснабжения, на каждом этапе (ст. 18 Федерального закона «О теплоснабжении»);

– определение оптимального температурного графика отпуска тепловой энергии для каждого источника тепловой энергии, устанавливаемый для каждого этапа, и оценка затрат при необходимости его изменения (ст. 20 Федерального закона «О теплоснабжении»);

– определение единой теплоснабжающей организации (организаций) и границ зон ее деятельности (ч. 2, 3 ст. 15 Федерального закона «О теплоснабжении»);

– определение перечня организаций, уполномоченных на эксплуатацию бесхозяйных сетей (ч. 6 ст. 15 Федерального закона «О теплоснабжении»);

– регулирование вопросов вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации (ч. 4 ст. 21 Федерального закона «О теплоснабжении»);

– порядок развития системы теплоснабжения (ст. 23 Федерального закона «О теплоснабжении»).

В соответствии с ч. 1-3 ст. 38 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»1 схемы водоснабжения и водоотведения поселений и городских округов должны содержать плановые значения показателей развития централизованных систем водоснабжения и водоотведения, предусматривать мероприятия, необходимые для осуществления горячего, питьевого, технического водоснабжения и водоотведения в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе учитывать утвержденные в соответствии с настоящим Федеральным законом планы снижения сбросов, планы мероприятий по приведению качества горячей воды в соответствие с установленными требованиями, планы мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями, а также решения органов местного самоуправления о прекращении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) и о переводе абонентов, объекты которых подключены (технологически присоединены) к таким системам, на иные системы горячего водоснабжения.

Аналогичное значение придает законодатель схемам газоснабже-ния1, схемам перспективного развития электроэнергетики2, а также территориальным схемам обращения с отходами3.

Таким образом, от решения должностными лицами органов местного самоуправления и/или государственных органов того или иного вопроса в схеме ресурсоснабжения зависят перспективы деятельности на соответствующей территории индивидуальных предпринимателей и юридических лиц – участников рынка, в том числе возможность заключения договоров с потребителями, определение объема поставляемого ресурса, реализация инвестиционных программ, необходимость вывода оборудования, сетей из эксплуатации.

Фактически принятие таких решений вопреки интересам определенной ресурсоснабжающей организации (предпринимателя) способно сделать ее деятельность попросту невозможной.

Так, при принятии актуализированной схемы теплоснабжения г. Перми до 2030 года были нарушены нормы действующего законодательства. В процессе так называемой актуализации схемы фактически из нее были «вычеркнуты» два источника тепловой энергии, что привело к срыву начала отопительного сезона в некоторых микрорайонах города. Тепловая нагрузка указанных источников была перераспределена в пользу организации-конкурента. Указанные обстоятельства привели к вмешательству в процесс актуализации схемы Прокуратуры г. Перми (главе администрации города внесено представление об устранении нарушений закона), Управления антимонопольной службы по Пермскому краю (вынесено решение и предписание администрации г. Перми об устранении нарушений антимонопольного законодательства), а также к длительным судебным разбирательствам относительно законности действий Администрации г. Перми и ее главы, а также приказа Министерства энергетики РФ об утверждении актуализированной схемы1. Следственным комитетом Российской Федерации проводилась проверка в части наличия признаков преступления, предусмотренного ст. 169 УК РФ «Воспрепятствование законной предпринимательской и иной деятельности».

Однако, несмотря на то, что приведенная выше ситуация не привела к возбуждению уголовного дела по статье 169 УК РФ, представляется, что именно ее специальные положения призваны охранять рассматриваемые правовые отношения.

Согласно диспозиции ч. 1 ст. 169 УК РФ воспрепятствованием законной предпринимательской или иной деятельности является неправомерный отказ в государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица либо уклонение от их регистрации, неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности либо уклонение от его выдачи, ограничение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в зависимости от организационно-правовой формы, а равно незаконное ограничение самостоятельности либо иное незаконное вмешательство в деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения.

Полагаем, что применительно к рассматриваемой нами сфере формой воспрепятствования из приведенных в ст. 169 УК РФ может являться преимущественно незаконное вмешательство в деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица.

Термин «незаконное вмешательство в деятельность» часто определяется учеными как «…любое неправомерное воздействие на них»2.

Н.А. Лопашенко относит к незаконному ограничению самостоятельности либо иному незаконному вмешательству в деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица, в частности, установление ограничений объемов производства или сбыта произведенной продукции, наложение запретов на осуществление какой-либо деятельности или на поддержание коммерческих отношений с каким-либо хозяйствующим субъектом1.

Полагаем, что указанные формулировки не противоречат нашему выводу о возможности квалификации незаконного ограничения прав ресурсоснабжающих организаций положениями схемы ресурсоснаб-жения по составам ст. 169 УК РФ. В связи с этим полагаем, что правоприменительные органы должны получить на этот счет специальные разъяснения с учетом все большего проникновения в правовую действительность схем ресурсоснабжения, а также высокой социальной значимости данного вопроса.

При этом следует поддержать авторов отмечающих несоразмерность санкций ст. 285 УК РФ и ст. 169 УК РФ2. Важным обстоятельством является то, что составы ст. 169 УК РФ являются специальными по отношению к составу злоупотребления должностными полномо-чиями3. Очевидно, что, во-первых, у законодателя отсутствовали основания для создания привилегированного состава со столь широкой диспозицией как в ст. 169 УК РФ. Во-вторых, причинение многомиллионного ущерба субъектам предпринимательской деятельности посредством принятия не соответствующих закону решений при разработке и утверждении схемы ресурсоснабжения не может оцениваться как преступление небольшой тяжести, в том числе с учетом декларируемого государством усиления борьбы с должностными преступлениями коррупционной направленности.