Нормативно-правовое регулирование рынков электроэнергии в Российской Федерации

Введение.

Электроэнергетика рассматривается как одна из ключевых инфраструктурных отраслей экономики Российской Федерации, обеспечивающая функционирование промышленности, транспорта, социальной сферы и бытового сектора. От устойчивости и эффективности работы энергетической системы напрямую зависит уровень экономического развития страны, ее инвестици- онная привлекательность, а также качество жизни населения.

Реформирование электроэнергетики в России сопровождалось переходом от централизованной системы управления к рыночным механизмам, что потребовало переосмысления правовых основ функционирования отрасли. В этих условиях возникла необходимость не только

закрепить порядок взаимодействия участников рынка, но и сформировать правила, регулирующие процессы ценообразования и обеспечивающие надежность энергоснабжения.

На сегодняшний день система нормативного регулирования достаточно объемная, но при этом неоднородная. Разные элементы рынка регулируются по-разному, а нормы не всегда согласованы между собой. Это усложняет анализ и не позволяет сразу увидеть проблемные места.

Важно не только описать существующие нормативные акты, но и понять, как они работают на практике. В частности, как именно правовые нормы влияют на формирование цен, поведение участников рынка и их взаимодействие друг с другом.

В данной работе рассматривается действующая система правового регулирования рынков электроэнергии в Российской Федерации, выявляются ее слабые стороны и предлагаются возможные направления их устранения.

В ходе исследования использовались методы, позволяющие рассмотреть проблему с разных сторон, включая системный анализ, формальноюридический и сравнительно-правовой подходы.

Научная новизна исследования заключается в разработке авторского подхода к систематизации нормативно-правового регулирования рынков электроэнергии, предусматривающего выделение его уровней и выявление их внутренней несогласованности.

Обсуждение.

Нормативно-правовое регулирование рынков электроэнергии в Российской Федерации представляет собой сложную многоуровневую систе- му, сформированную в результате реформирования отрасли и перехода к рыночной модели функционирования электроэнергетики. В основе данной системы лежит Федеральный закон № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», который определяет правовые и экономические основы функционирования отрасли, закрепляет принципы организации рынков электроэнергии и мощности, а также устанавливает правовой статус их участников [1].

С точки зрения организационной структуры, рынок электроэнергии в Российской Федерации подразделяется на два уровня: оптовый рынок электроэнергии и мощности (ОРЭМ) и розничные рынки. При этом именно оптовый рынок выполняет ключевую функцию формирования цен, которые затем передаются на розничный уровень. Согласно ст. 31 Федерального закона № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» в состав субъектов оптового рынка входят – «поставщики электрической энергии (генерирующие компании) и покупатели электрической энергии (энергосбытовые организации, крупные потребители электрической энергии, гарантирующие поставщики), получившие статус субъектов оптового рынка» [2].

Структура оптового рынка электроэнергии включает несколько взаимосвязанных сегментов, каждый из которых выполняет определенную функцию в обеспечении баланса спроса и предложения. К таким сегментам относятся рынок «на сутки вперед» (РСВ), балансирующий рынок (БР), а также рынок двусторонних договоров. Помимо этого, важную роль в функционировании оптового рынка играет процедура выбора состава включенного генерирующего оборудования (ВСВГО).

Работа оптового рынка электрической энергии представлено на рисунке 1.

Еженедельно           Торговые сутки Х-1

Ежемесячно

Операционные сутки

Рисунок 1 – Работа оптового рынка электрической энергии [3]

Особое место в структуре оптового рынка занимает процедура выбора состава включенного генерирующего оборудования (ВСВГО). Данный этап подробно рассматривается в работе Э.К. Аракеляна [4]. Несмотря на то, что данная процедура не является самостоятельным рынком, она оказывает существенное влияние на функционирование всех сегментов, поскольку определяет состав оборудования, участвующего в производстве электроэнергии. С правовой точки зрения, ВСВГО регулируется преимущественно отраслевыми регламентами и носит технический характер. Вместе с тем, его влияние на формирование предложения и ценообразование позволяет рассматривать его как элемент косвенного регулирования рынка. Отсутствие полноценного нормативного закрепления экономической роли данного механизма является одним из существенных недостатков действующей системы регулирования.

Ключевым сегментом оптового рынка является рынок «на сутки вперед», представляющий собой централизованный механизм конкурентного отбора заявок участников на поставку электроэнергии с почасовой детализацией. Данный сегмент регулируется правилами функционирования оптового рынка, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации № 1172. В соответствии с п. 8 постановления Правительства Российской Федерации № 1172, рынок «на сутки вперед» представляет собой процедуру организованных торгов, в рамках которой определяются «объемы планового почасового производства и потребления электрической энергии для каждой группы точек поставки участников оптового рынка», а также «цены на объемы электрической энергии, включаемые в плановое почасовое производство (потребление), уравновешивающие спрос и предложение электрической энергии» [5]. Данный механизм носит публично-правовой характер, поскольку его функционирование строго регламентировано нормативными актами, а участники обязаны соблюдать установленные правила подачи заявок, их параметров и порядка отбора.

В работе А.А. Курналеевой показано, что экономическая сущность данного сегмента проявляется в конкурентном характере ценообразования [6]. Однако анализ правового регулирования показывает, что сложность алгоритмов формирования цен и ограниченная доступность информации о факторах их изменения снижают прозрачность данного сегмента.

Балансирующий рынок ориентирован на оперативное выравнивание объемов производства и потребления электроэнергии. Его ключевая задача - реагировать на отклонения, которые возникают уже после формирования плановых показателей. В отличие от рынка «на сутки вперед», здесь значительно выше роль административного регулирования: многие решения принимаются с учетом указаний системного опе- ратора [7]. В таких условиях возможности участников действовать самостоятельно оказываются ограниченными. Это отражается и на конкурентной среде – она становится менее выраженной по сравнению с другими сегментами рынка. Кроме того, нельзя не отметить, что отдельные вопросы взаимодействия участников до конца не урегулированы. На практике это может приводить к разночтениям и усложнять применение норм.

Иная ситуация складывается на рынке двусторонних договоров. Здесь участники взаимодействуют напрямую, заключая договоры купли-продажи электроэнергии и мощности без участия централизованных торговых процедур [8]. На первый взгляд, данный сегмент в наибольшей степени соответствует гражданско-правовой модели регулирования, поскольку опирается на принцип свободы договора. Однако в реальности такая свобода имеет определенные границы. Участники вынуждены учитывать требования отраслевого законодательства, включая необходимость соблюдения параметров поставки и участие в других сегментах рынка. Это означает, что даже в рамках договорных отношений сохраняется влияние публично-правовых механизмов. В результате, рынок двусторонних договоров фактически представляет собой сочетание частноправовых и публично-правовых элементов.

Розничные рынки выполняют другую функцию – именно на этом уровне электроэнергия реализуется конечным потребителям. Их деятельность регулируется Федеральным законом № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», а также постановлением Правительства Российской Федерации № 442 [9].

По сравнению с оптовым рынком, степень государственного участия здесь значительно выше. Это проявляется, прежде всего, в обязательствах гарантирующих поставщиков по заключению договоров энергоснабжения, а также в регулировании тарифов.

Таким образом, розничный сегмент в большей степени ориентирован на защиту интересов потребителей, чем на развитие конкурентных механизмов.

Функционирование рынка электроэнергии обеспечивается рядом специализированных организаций, среди которых ключевую роль играет НП «Совет рынка» [10], осуществляющее разработку правил рынка и координацию деятельности его участников, а также АО «Администратор торговой системы», выполняющее функции коммерческого оператора, включая организацию торгов и проведение расчетов [11]. Важную роль играет и система оперативно-диспетчерского управления, которая обеспечивает надежную работу энергосистемы и учитывает технологические ограничения при принятии рыночных решений [12].

Анализ действующего нормативно-правового регулирования рынков электроэнергии показывает, что при всей разветвленности нормативной базы ее изучение в научной литературе чаще всего строится в рамках формальноюридического подхода. В таких работах нормативные акты рассматриваются, прежде всего, с точки зрения их юридической силы, предмета регулирования и положения в системе источников права. Основное внимание, как правило, уделяется их классификации и описанию содержания.

В то же время, вопрос о том, как именно эти нормы влияют на реальное функционирование рынка, остается раскрытым не в полной мере. Такой подход позволяет упорядочить нормативный материал, но не дает возможности увидеть внутренние противоречия системы регулирования и оценить, каким образом она воздействует на экономические механизмы рынка электроэнергии. В частности, остаются вне должного анализа такие аспекты, как взаимосвязь различных уровней регулирования, распределение функций между нормативными актами и их воздействие на процессы ценообразования, формирования предложения и поведения участников рынка.

Кроме того, существующие подходы, как правило, не учитывают комплексный характер электроэнергетики как отрасли, в которой правовые нормы тесно переплетаются с технологическими и экономическими параметрами функционирования энергосистемы. Это приводит к тому, что анализ нормативного регулирования носит фрагментарный характер и не позволяет сформировать целостное представление о механизмах его воздействия на рынок.

Возникает необходимость разработки нового методологического подхода к анализу нормативно-правового регулирования рынков электроэнергии, который позволил бы выйти за рамки формального описания законодательства и обеспечить выявление его внутренней структуры, функционального назначения и фактического влияния на рыночные процессы.

Результаты.

В отличие от существующих подходов, авторский подход предполагает рассмотрение нормативного регулирования как многоуровневой и одновременно функционально ориентированной системы. Предложенный авторский подход к систематизации нормативно-правового регулирования рынков электроэнергии основан на анализе четырех взаимосвязанных элементов – нормативных актов, уровней регулирования, сегментов рынка и факторов, влияющих на эффективность правового воздействия.

Первым элементом подхода выступает блок нормативных актов. Он отражает совокупность источников правового регулирования, которые формируют правовую основу функционирования рынков электроэнергии. К таким источникам от носятся федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, отраслевые правила и иные акты, регулирующие порядок работы оптового и розничных рынков. Данный блок показывает, что нормативное регулирование является исходной правовой базой, от которой зависят правила допуска участников на рынок, порядок заключения договоров, механизмы ценообразования, ответственность участников и условия функционирования отдельных рыночных сегментов.

Второй элемент подхода связан с выделением уровней регулирования. В схеме они представлены как последовательная система: федеральные законы, подзаконные акты, отраслевые акты и региональные акты.

Федеральные законы закрепляют общие принципы функционирования электроэнергетики и определяют базовые правовые категории. Подзаконные акты конкретизируют порядок реализации положений закона и устанавливают детальные правила функционирования рынков.

Отраслевые акты и регламенты обеспечивают практическую реализацию рыночных процедур, включая порядок проведения торгов, взаимодействие участников и работу инфраструктурных организаций. Региональные акты имеют значение прежде всего для регулирования отдельных территорий, тарифных решений и особенностей функционирования розничных рынков.

Отдельно выделяются сегменты рынка. В схеме они представлены через оптовый рынок и розничные рынки. Такое разделение важно, поскольку каждый сегмент имеет собственную правовую природу и собственный механизм регулирования.

Далее рассматривается функциональная зона. Она показывает, что нормативные акты и уровни регулирования воздействуют на рынок не абстрактно, а через конкретные функции.

К таким функциям относятся:

• –    регулирование допуска участников;

• –    формирование цен;

• –    организация торгов;

• –    установление договорных обязательств;

• –    обеспечение расчетов;

• –    контроль за соблюдением правил;

• –    защита прав потребителей.

Именно в функциональной зоне проявляется реальное действие правовых норм. Одна и та же норма может одновременно влиять на порядок участия в рынке, на цену, на обязанности сторон и на ответственность за нарушение правил. Поэтому функциональная зона является ключевым элементом подхода, поскольку она связывает формальную структуру законодательства с практической работой рынка.

Отдельное значение в авторском подходе имеют факторы, влияющие на эффективность регулирования. В схеме выделены экономические, правовые и технологические факторы.

Экономические факторы выражаются в уровне конкуренции, структуре спроса и предложения, механизмах формирования цены и экономических стимулах участников.

Правовые факторы связаны с полнотой, ясностью, согласованностью и стабильностью нормативных актов.

Технологические факторы обусловлены спецификой электроэнергетики как отрасли, а именно невозможностью складирования электроэнергии в обычном понимании, необходимостью постоянного баланса производства и потребления, сетевыми ограничениями, зависимостью рыночных решений от режимов работы энергосистемы и развивающейся тенденцией локализации оборудования.

Результатом применения авторского подхода является выявление зоны несогласованности. Под зоной несогласованности понимается область, в которой проявляются противоречия между элементами системы регулирования. Такая несогласованность может выражаться в дублировании нормативных норм, различии правовых режимов отдельных сегментов, недостаточной прозрачности ценообразования, противоречии между рыночной логикой и технологическими ограничениями, а также в слабой согласованности оптового и розничного уровней рынка.

Особенность предложенного подхода заключается в том, что он дает возможность рассмотреть нормативное регулирование не только формально, через перечень актов, но и содержательно – через его влияние на конкретные рыночные процессы. Это дает возможность выявить, какие элементы регулирования работают согласованно, а какие создают правовые и организационные затруднения для участников рынка.

Для наглядного представления результатов применения авторского подхода целесообразно обобщить выявленные закономерности в виде систематизации, отражающей взаимосвязь уровней и функций регулирования (рис. 2).

Рисунок 2 – Многоуровневый функционально-факторный подход к анализу нормативного регулирования рынков электроэнергии

Авторский подход представляет собой инструмент комплексного анализа нормативно- правового регулирования рынков электроэнергии. Он позволяет последовательно перейти от

изучения нормативных актов к анализу уровней регулирования, затем к оценке отдельных сегментов рынка и функциональных зон, после чего выявить факторы, формирующие внутреннюю несогласованность системы.

Научная значимость данного подхода заключается в том, что он обеспечивает возможность систематизировать нормативное регулирование не только по юридической силе актов, но и по их фактическому воздействию на функционирование рынков электроэнергии.

Заключение.

Проведенное исследование нормативноправового регулирования рынков электроэнергии в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что действующая система регулирования представляет собой сложную многоуровневую конструкцию, включающую нормы различной юридической природы. Формирование данной системы обусловлено спецификой электроэнергетики как отрасли, в которой одновременно реализуются рыночные механизмы и обеспечивается технологическая устойчивость энергосистемы.

В результате проведенного анализа установлено, что нормативное регулирование рынков электроэнергии не является однородным и включает элементы как публично-правового, так и частноправового воздействия. При этом договорные отношения между участниками рынка нельзя назвать полностью свободными. На практике они ограничены не только обязательными требованиями законодательства, но и особенностями самой электроэнергетики как отрасли. Это означает, что классические принципы гражданского права здесь работают с оговорками и в ряде случаев применяются не напрямую, а с учетом отраслевой специфики.

В ходе исследования отдельно рассматривалась структура оптового и розничных рынков электроэнергии. Анализ показал, что каждый из их сегментов регулируется по-своему и действует в рамках собственного правового режима. Такая разнородность усложняет восприятие всей системы в целом и не позволяет выстроить единый подход к регулированию рынка.

Одним из результатов работы стало формирование авторского подхода к систематизации нормативного регулирования. В его основе лежит попытка рассмотреть систему не по отдельным актам, а через их взаимосвязь: между уров- нями регулирования, сегментами рынка и теми функциями, которые выполняют правовые нормы. При этом дополнительно учитываются факторы, влияющие на эффективность такого регулирования. Его применение позволяет перейти от формального анализа нормативных актов к оценке их реального воздействия на функционирование рынка.

В результате предложенного подхода выявлена зона несогласованности нормативного регулирования, представляющая собой область пересечения различных уровней правового воздействия, сегментов рынка и факторов влияния. Установлено, что именно в данной зоне проявляются ключевые недостатки действующей системы.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования предложенного авторского подхода для выявления проблемных зон в действующей системе нормативного регулирования и разработки направлений ее совершенствования.

В качестве направлений совершенствования можно выделить следующие предложения:

• –    обеспечить согласованность нормативных актов различных уровней регулирования;

• –    повысить прозрачность механизмов ценообразования на рынке электроэнергии;

• –    уточнить правовой статус отдельных процедур, оказывающих влияние на экономические параметры рынка;

• –    обеспечить баланс между публичноправовыми требованиями и частноправовыми механизмами регулирования.

Результаты исследования подтверждают, что совершенствование нормативно-правового регулирования рынков электроэнергии должно осуществляться на основе комплексного подхода, учитывающего как юридическую структуру нормативных актов, так и их фактическое воздействие на функционирование рынка.

Предложенный авторский подход может служить теоретической и методологической основой для дальнейших исследований в области энергетического права и разработки практических решений по повышению эффективности регулирования электроэнергетики.