Нормативно-правовое регулирование в сфере высшего образования: проблемы и решения

разовательным программам». Каждый из этих объектов должен отвечать Санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам, а также соответствовать нормам, установленным Едиными нормативами требований пожарной безопасности, что подтверждается заключениями Роспотребнадзора и пожарного надзора МЧС.

Первостепенное значение этой нормы очевидно. Вспомним, что в начале 1990-х годов, на заре негосударственного сектора высшего образования, мы пережили период высших учебных заведений – призраков, ютившихся в двух-трех комнатушках, где за скромную плату выдавались дипломы горе-выпускникам.

Теперь импровизации подобного рода в сфере высшего образования пресечены. Но проявляется иная крайность – избыточная зарегулированность лицензирования.

Федеральные государственные стандарты высшего образования содержат требование об обязательном освоении обучающимися дис- циплин в области физической культуры и спорта, что подразумевает наличие различного вида спортивных объектов: стадионов, бассейнов, спортивных комплексов и др. в зависимости от того, какие виды физической подготовки образовательная организация включила в рабочие программы по этим дисциплинам.

Известно, что не все образовательные организации обладают собственными объектами спортивной инфраструктуры – значительная их часть арендует дворцы спорта, стадионы и иные спортивные сооружения, которые уже имеют необходимую документацию, разрешающую их эксплуатацию, а значит, и отвечающие всем требованиям Роспотребнадзора [9] и МЧС, выданными на имя юридического/ физического лица – собственника указанных объектов.

Тем не менее Рособрнадзор требует от образовательной организации наличия в Единой системе межведомственного электронного взаимодействия разрешительных документов, выданных не на имя собственника объектов спортивной инфраструктуры, а именно на имя образовательной организации, что влечет за собой не только дополнительные финансовые и временные затраты для нее, но и по сути является дублированием всего объема работ, уже проведенных ранее Роспотребнадзором и МЧС при выдаче документов на имя собственника.

Причина этого обременительного парадокса кроется, разумеется, не в злокозненности Рособрнадзора, а в жестких формулировках Положения о лицензировании, от которых никто не рискует отступить.

Между прочим, согласно Федеральному закону «О внесении изменений в Федеральный закон “Об образовании в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] при наличии сетевого договора, заключенного между вузом и спортивными организациями с целью использования спортивных объектов в приложении к лицензии с 20 июля 2020 года больше не будет требоваться указания адреса места осуществления образовательной деятельности. А это автоматически снимает требование об оформлении вузами специально для Рособрнадзора заключений Роспотребнадзора и МЧС о спортивных объектах, тогда как при наличии договора аренды такие заключения по-прежнему будут необходимы, что представляется, мягко говоря, не совсем логичным.

Положение о лицензировании образовательной деятельности [3] предусматривает наличие у образовательной организации специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья в соответствии с требованиями статьи 79 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [4]. Известно, что это большая и сложная задача. Для ее решения необходимы разработ-

■ ПРАВИЛА И РЕАЛЬНОСТЬ ка и использование специальных образовательных программ и методов обучения и воспитания, специальных учебников, учебных пособий и дидактических материалов, специальных технических средств обучения коллективного и индивидуального пользования, а также предоставление услуг ассистента (помощника), оказывающего обучающимся необходимую техническую помощь, проведение групповых и индивидуальных коррекционных занятий и многое другое.

Всегда ли должны выполняться эти требования? Надзорные органы однозначно считают, что да.

Но, по нашему убеждению, создание специальных условий для получения образования должно обеспечиваться для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья , то есть для лиц, уже поступивших в образовательную организацию. Сошлемся здесь на письмо Минобрнауки России о разработке адаптированных образовательных программ [11], согласно которому такие программы разрабатываются для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, изъявивших желание обучаться по адаптивным образовательным программам, а в случае отсутствия в образовательной организации таких обучающихся нет необходимости и в их разработке, тем более что такие программы разрабатываются с учетом различных нозологий и индивидуальных программ реабилитации.

Таким образом, представляется целесообразным, как и в случае с адаптивными образовательными программами, требовать создания специальных условий для получения образования только в случае наличия обучающихся, нуждающихся в создании таких условий. Естественно, это требование не должно распространяться на создание условий для беспрепятственного входа в здания образовательных организаций и выхода из них, возможность самостоятельного передвижения по ним, пользования необходимой инфраструктурой и прохождения вступительных испытаний лицами с ограниченными возможностями здоровья.

Статья 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [4] определяет, что «качество образования – комплексная характеристика образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающая степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы».

Вопрос о достоверности и объективности оценки качества подготовки выпускников, их способности применять полученные в вузе профессиональные знания, умения и опыт деятельности при решении профессиональных задач, на решение которых ориентирована освоенная им образовательная программа, стоит сегодня как никогда остро.

Вызывает большие сомнения принципиальная возможность проведения согласно действующему Положению [2] государственной аккредитации образовательных программ сразу же после получения образовательной организацией лицензии на образовательную деятельность при наличии хотя бы одного обучающегося. Более того, на практике отдельные вновь созданные образовательные организации такую аккредитацию успешно проходили.

Своего рода предпосылкой аккредитации на нулевой стадии становления высшего учебного заведения выступает подмена ее предмета, когда вместо реального учебного процесса, компетенций, знаний, умений и навыков студентов рассматривались условия образовательной деятельности, а также учебно-методическая документация и формальные показатели обеспечения обучения преподавателями и оборудованием. В результате аккредитация вуза по образовательной программе сводилась к далекой от реальности бюрократической процедуре.

Как на законных основаниях привлечь специалиста народного хозяйства к учебному процессу в вузе?

Завершающий этап обучения в вузе – подготовка к защите и защита студентами выпускной квалификационной работы. На этом этапе совершается оценка качества высшего образования, происходит оценка его соответствия требованиям образовательного стандарта и запросам экономики и социальной сферы.

Мы разделяем точку зрения, согласно которой лучшим руководителем выпускной квалификационной работы является специалист-практик, не в теории, а на основе своего профессионального опыта знающий проблемные вопросы, возникающие на предприятиях и организациях, а также возможные пути их решения. Еще лучше, если руководитель выпускной работы является представителем предприятия, выступающего в качестве потенциального места трудоустройства выпускника.

Но действующая нормативная документация нашу точку зрения, мягко говоря, не разделяет. В частности, пунктом 32 приказа «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования – программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры» [7] определено, что для подготовки выпускной квалификационной работы за обучающимся распорядительным актом образовательной организации закрепляется руководитель из числа работников этой организации, что фактически делает невозможным привлечение к руководству выпускной квалификационной работой лиц из числа руководителей и специалистов организаций по профилю образовательной программы.

Предвидим возражения: «Ведь может специалист-практик быть принят в вуз на долю ставки должности научно-педагогического работника. Да и избирать по конкурсу его вовсе не обязательно!»

Действительно, пункт 3 приказа «Об утверждении Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников» [6] допускает заключение трудового договора на замещение должности научно-педагогического работника без избрания по конкурсу при приеме на работу по совместительству. Однако в этом случае наш специалист-практик должен отвечать требованиям к конкретной должности, указанным в приказе «Об утверждении единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел “Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов высшего профессионального и дополнительного профессионального образования”» [5]. Так, доцент должен иметь высшее образование, ученую степень кандидата (доктора) наук и стаж научно-педагогической работы не менее трех лет или ученое звание доцента (старшего научного сотрудника).

Почему в качестве примера нами взята должность «доцент», а не «преподаватель» или «старший преподаватель»? Дело в том, что у доцента (как, впрочем, и у профессора) в должностные обязанности входит ведение всех видов учебных занятий, руководство курсовыми и дипломными проектами и научно-исследовательской рабо- той обучающихся, а вот должностные обязанности преподавателя и старшего преподавателя указания на право руководства курсовыми и дипломными проектами не содержат. Стало быть, если мы говорим о привлечении к руководству выпускной квалификационной работой специалистов профильных организаций, то исходя из вышеуказанных требований мы может говорить о должности не ниже доцента.

Конечно, далеко не каждый руководитель или специалист-практик отвечает таким требованиям. Но здесь может прийти на помощь пункт 11 приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации «Об утверждении единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих»: «Лица, не имеющие специальной подготовки или стажа работы, но обладающие достаточным практическим опытом и выполняющие качественно и в полном объеме возложенные на них должностные обязанности, по рекомендации аттестационной комиссии назначаются на соответствующие должности также, как и лица, имеющие специальную подготовку и стаж работы.

На должности доцента или профессора могут быть приняты лица, не имеющие ученой степени кандидата (доктора) наук и ученого звания, но имеющие стаж научно-педагогической работы или работы в организациях по направлению профессиональной деятельности, соответствующей деятельности образовательного учреждения высшего профессионального и дополнительного профессионального образования, и избранные в установленном порядке по конкурсу на замещение соответствующей должности либо без избрания по конкурсу на замещение соответствующей должности – при приеме на работу по совместительству <…> на срок не более одного года» [5].

Профессиональный стандарт педагога профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования [8] диктует уже иные требования к должности доцента: высшее образование – специалитет, магистратура, аспирантура (адъюнктура), ординатура, ассистентура-стажировка, направленность (профиль) которого, как правило, соответствует преподаваемому учебному курсу, дисциплине (модулю); дополнительное профессиональное образование на базе высшего образования (специалитета, магистратуры, аспирантуры (адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки) – профессиональная переподготовка, направленность (профиль) которого соответствует преподаваемому учебному курсу, дисциплине (модулю); обучение и проверка знаний и навыков в области охраны труда; обучение по дополнительным профессиональным программам по профилю педагогической деятельности не реже чем один раз в 3 года (рекомендуется).

Так каким же требованиям должен удовлетворять специалист-практик, чтобы вуз на законных основаниях смог привлечь его к участию в образовательном процессе, руководству выпускной квалификационной работой в качестве работающего на долю ставки научно-педагогического работника, например, у бакалавров? Кратко резюмируем их:

• 1.    Требования к образованию и обучению:

• •    высшее образование – специалитет, магистратура, аспирантура (адъюнктура), ординатура, ассистентура-стажировка, направленность (профиль) которого, как правило, соответствует преподаваемому учебному курсу, дисциплине (модулю);

• •    дополнительное профессиональное образование на базе высшего образования (специалитета, магистратуры, аспирантуры

(адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки), профессиональная переподготовка, направленность (профиль) которого соответствует преподаваемому учебному курсу, дисциплине (модулю);

• •    обучение и проверка знаний и навыков в области охраны труда;

• •    обучение по дополнительным профессиональным программам по профилю педагогической деятельности не реже чем один раз в 3 года.

• 2.    Требования к опыту практической работы:

• •    при несоответствии направленности (профиля) образования преподаваемому учебному курсу, дисциплине (модулю) – опыт работы в области профессиональной деятельности, осваиваемой обучающимися или соответствующей преподаваемому учебному курсу, дисциплине (модулю);

• •    стаж научно-педагогической работы не менее трех лет;

• •    при наличии ученого звания – без предъявления требований к стажу работы;

• •    систематические занятия научной, методической, художественнотворческой или иной практической деятельностью, соответствующей направленности (профилю) образовательной программы и (или) преподаваемому учебному курсу, дисциплине (модулю).

• 3.    Особые условия допуска к работе:

• •    отсутствие ограничений на занятие педагогической деятельностью, установленных законодательством Российской Федерации;

• •    прохождение обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров (обследований), а также внеочередных медицинских осмотров (обследований) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

• •    прохождение в установленном законодательством Российской Фе-

• дерации порядке аттестации на соответствие занимаемой должности;

• •    ученая степень (звание) (кроме преподавания по образовательным программам в области искусства, физической культуры и спорта).

А если еще к этому списку добавить такое условие, как наличие квалификации в области функционирования электронной информационно-образовательной среды, то ясно, что желающих выполнить установленные требования для того, чтобы в свободное от основной работы время читать лекции, вести лабораторные и практические занятия или руководить выпускными квалификационными работами, окажется не так много.

Фактическое отстранение от образовательного процесса в высшей школе специалистов-практиков наносит непоправимый вред качеству подготовки выпускников, поскольку только практик, детально знающий особенности и

Закон плох, но он – закон

нюансы того или иного сектора национальной экономики, способен помочь в профессиональном становлении выпускника. Поэтому и введенная в 2015 году [7] норма, согласно которой руководитель выпускной квалификационной работы назначается исключительно из числа работников вуза, является необоснованной и избыточной.

А если еще учесть, что мероприятия государственной итоговой аттестации являются частью образовательного процесса, то и работодатели – члены государственных экзаменационных комиссий также не должны иметь ограничений на занятие педагогической деятельностью (читай – представить справку об отсутствии судимости).

В связи с проведением ряда мероприятий по разработке и применению с 1 января 2021 года норм, устанавливающих обязательные контрольно-надзорные требования в рамках «регуляторной гильотины», план реализации которой утвержден Правительством Российской Федерации [10], планируется упразднение ряда нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность образовательных организаций, и разработка новых, что позволит существенно сократить административную нагрузку на образовательные организации, с одной стороны, а с другой – повысить уровень безопасности всех участников образовательных отношений.

Некоторые предложения и выводы

Позволим себе сформулировать некоторые предложения, которые могли бы, на наш взгляд, способствовать устранению существующих ныне неоправданных административных барьеров, в какой-то степени упростить жизнь образовательным организациям и повысить качество образовательного процесса.

Первое. При лицензировании образовательной деятельности исключить требование о необходимости представления заключений, выданных Роспотребнадзором и пожарным надзором МЧС на имя лицензиата на объекты, право пользования которыми осуществляется на основе договоров аренды, оперативного управления и безвозмездного пользования при наличии таких заключений, выданных на имя собственника этих объектов. При отсутствии в Единой системе межведомственного электронного взаимодействия разрешительных документов, выданных на имя собственника объектов спортивной инфраструктуры, принимать к учету нотариально удостоверенные копии таких документов.

Второе. Заранее учитывать, что предусмотренные федеральным законодательством специальные условия для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья должны создаваться только при их фактическом наличии.

Третье. Включить в Положение о государственной аккредитации образовательной деятельности в случае сохранения ее как таковой требование о том, что государственная аккредитация может проводиться не ранее, чем на стадии итоговой аттестации обучающихся по образовательной программе.

В случае замены ее иным видом аккредитации, например профессионально-общественной, это требование тем более должно быть сохранено, поскольку на начальном этапе обучения в вузе нельзя оценить степень соответствия качества подготовки студентов требованиям профессионального стандарта.

Четвертое. Требование о назначении руководителя ВКР только из числа работников образовательной организации не только должно быть отменено, но и введен минимальный порог выпускных квалификационных работ по каждой образовательной программе, руководителями которых являются специалисты-практики в соответствующей области профессиональной деятельности, например, не менее 30%, а также введено требование выполнения выпускных квалификационных работ по темам, являющимся актуальными для предпри-ятий/организаций, представители которых и являются их руководителями.

Пятое. Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации «Об утверждении профессионального стандарта “Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования”» [8] в существующей редакции отменить и направить на доработку для устранения неоправданных и избыточных требований к лицам, привлекаемым для осуществления образовательного процесса.

Работники высшей школы связывают большие надежды с реализацией утвержденного Правительством Российской Федерации Плана мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» [10].

Вузы нуждаются в сокращении числа и трудоемкости составления разного рода отчетно-учетной документации, в разряд которой ныне входят и многие учебно-методические документы. Их коллективы бы облегченно вздохнули, если бы удалось уменьшить количество надзорно-контрольных мероприятий и произвольных запросов информации.

Нормативно-правовые акты в области высшего образования последних лет страдают многословием, излишней детализацией второстепенных аспектов. Следствием этого стали избыточная зарегулированность деятельности вузов, ущемление традиционных академических прав и свобод. В то же время не раскрыты, обойдены вниманием фундаментальные цели и цен- ности высшего образования, которые нуждаются в переосмыслении с учетом реалий общества и экономики знаний.

Высказанные нами критические замечания отнюдь не означают нигилистического отношения к сложившейся практике нормативно-правового регулирования отношений в высшей школе. Но мы предложили бы поднять научный уровень разработки правовых документов, определяющих жизнь вузов, и организовать для этого выполнение комплекса исследовательских работ с привлечением заинтересованных представителей нашего образовательного сообщества.

Так какая же нормативно-правовая база нам нужна?

Разумеется, более простая и компактная, строго систематическая и непротиворечивая, однозначная в своих требованиях, понятная, ориентированная на электронный документооборот. Она должна не запутывать сотрудников вузов, а помогать им в работе, не загонять в тупики и коллизии, а стимулировать творческий подход.