Нормативно-правовые основы деятельности молодежных (детских) организаций как составляющей части гражданского общества

В современном обществе любая организованная деятельность регулируется определенными нормативно-правовыми актами национального и международного законодательства. Поэтому действия людей, решивших объединить свои усилия для достижения некоторой цели, должны реализовываться в рамках этих регуляторов. Это, конечно же, в равной мере распространяется и на деятельность общественных организаций.

Нормативно-правовым основанием деятельности детских и молодежных общественных организаций в первую очередь следует считать Всеобщую декларацию прав человека, которая была принята и провозглашена 10 декабря 1948 г. резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН. В ст. 20 данного документа определяется право каждого человека на организацию мирных собраний и создание общественных организаций с целью защиты законных инте-ресов1. Это основополагающий международный документ, которым должны руководствоваться все государства, входящие в Организацию Объединенных Наций (ООН). На международном уровне официально декларируется право всех людей в любой стране объединяться в ассоциацию, чтобы выражать свои интересы и защищать свои права. В полной мере это право распространяется на детей и молодежь, что создает основу для реализации несовершеннолетними своих законных интересов и их защиты.

Второй нормативный правовой акт международного уровня, который регулирует создание и деятельность общественных объединений, – Конвенция о правах ребенка (принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20.11.1989 г.) Статья 15 Конвенции фиксирует признание государствами, подписавшими Конвенцию, права на создание детьми (несовершеннолетними) ассоциаций с целью защиты своих законных интересов1.

В международных нормативных правовых актах используется термин «ассоциация» как «общество людей, соединившихся для достижения общей цели»2. В этом толковании можно обоснованно рассматривать право ребенка по собственной инициативе создавать союзы, группы, команды. Содержание этих ассоциаций составляет объединение детей (несовершеннолетних) на основе общей цели и общей же деятельности по достижению этой цели в рамках существующего законодательства.

В целом международные правовые нормы устанавливают необходимую базу для формирования и функционирования молодежного (детского) общественного объединения. Их применение на территории Российской Федерации регулируется соответствующими правовыми актами, среди которых основным является Конституция Российской Федерации.

Статья 30 Конституции РФ провозглашает: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»3. Основной закон РФ уточняет нормативные требования международных документов, указанных выше, и закрепляет право граждан России «на объединение для защиты своих интересов». Все граждане Российской Федерации наделяются этим правом независимо от пола, возраста и уровня образования, в т.ч. молодежь и дети школьного возраста, при условии, что деятельность таких объединений не противоречит законодательству РФ.

Все основные вопросы по созданию, регистрации и организации деятельности объединений граждан регулирует федеральный закон № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 г. (далее – № 82-ФЗ).

В ст. 3 № 82-ФЗ «Содержание права граждан на объединение» говорится: «Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений»4. Закон фиксирует добровольность объединения и гарантирует право граждан на объединения с целью реализации общих целей и защиты общих интересов, что, естественно, в свою очередь распространяется и на молодежные (детские) объединения. Обратим внимание на основные аспекты данной статьи. Во-первых, закон фиксирует добровольность объединения. Во-вторых, граждане объединяются для достижения общих целей и защиты общих интересов. Значит, молодежные (детские) объединения создаются и функционируют для защиты именно своих, молодежных (детских) интересов, а не интересов взрослых, включая родителей. Это положение следует принять с самого начала: молодежная (детская) общественная организа- ция – это добровольное объединение молодежи и/или детей для защиты общих интересов и достижения общих целей.

Осознав свои интересы и найдя тех, кто их разделяет и готов защищать, граждане могут объединить свои усилия, создать соответствующую организацию, не спрашивая разрешения органов государственной власти и местных органов власти. Согласно № 82-ФЗ «граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов». Одновременно законодатель указанной нормой определяет самостоятельность общественных организаций, в том числе молодежных (детских) общественных организаций, от органов государственной власти и местного самоуправления, что, в свою очередь, создает необходимые основы для развития гражданского общества, неотъемлемой частью которого являются молодежные (детские) общественных организации.

Тот факт, что молодежные (детские) общественные организации могут создаваться (по инициативе обучающихся или с помощью педагогов) и вести свою деятельность, связанную с защитой прав своих членов, и без регистрации, во многом облегчает процедуру создания и функционирования именно молодежных (детских) общественных организаций. В свою очередь, законодатель создает условия для развития разнообразных общественных организаций, в т.ч. молодежных (детских), к которым фактически предъявляется два требования: выражение законных интересов несовершеннолетних и соблюдение российского законодательства.

Согласно ст. 5 № 82-ФЗ «Понятие общественного объединения», «под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения».

Самоуправление выступает в качестве ведущего принципа создания молодежной (детской) общественной организации и органов ученического самоуправления. Это порождает типичную и масштабную ошибку смешения двух форм социальной активности молодежи (детей) – участие в деятельности молодежной (детской) общественной организации и в органах ученического самоуправления. Ученическое самоуправление действует под контролем администрации образовательной организации, на ее площадях (территории) в рамках ее локальных нормативных правовых актов и национального (российского) законодательства, тогда как молодежная (детская) общественная организация функционирует самостоятельно и опирается в своей деятельности только на национальное (российское) законодательство. Деятельность ученического самоуправления регулируется положением об ученическом самоуправлении, обычно оно разрабатывается на основе типового положения и входит в локальные акты образовательной организации, в структуру которой юридически и включается ученическое самоуправление.

Молодежная (детская) общественная организация создается и функционирует в соответствии с законодательством РФ и имеет право на собственный устав, что подчеркивает ее юридическую самостоятельность, независимое положение относительно учреждений государственной власти и управления, а также местного самоуправления, какой-либо образовательной организации или группы образовательных организаций. Ее взаимоотношения с другими социальными институтами строятся на более или менее паритетных основах в соответствии с законодательством.

В ст. 5 № 82-ФЗ определяется некоммерческий характер молодежных (детских) общественных организаций, т.е. целью деятельности не должно быть извлечение прибыли, но достижение общественно полезного результата, решение социальных проблем и развитие гражданского общества. Из установленной нормы права логически вытекает вывод, что деятельность общественных, в т.ч. молодежных (детских), общественных организаций регулируется федеральным законом РФ «О некоммерческих организациях»1.

В ст. 6 № 82-ФЗ дается объяснение содержания терминов «член общественного объединения», «участник общественного объединения»2. Юридическим основанием для вступления молодого человека (ребенка) в молодежную (детскую) общественную организацию является его личное заявление, знание основных положений устава данной общественной организации, готовность лично участвовать в деятельности этой организации. Если нет заявления, которое подтверждает желание молодого человека (ребенка) стать членом молодежной (детской) организации, то у проверяющих органов появляется основание для сомнения в добровольном участии молодого человека (ребенка) в деятельности этой организации. Так, законодательно устанавливается административное требование с целью защиты добровольного участия несовершеннолетних в молодежных (детских) организациях, что, в свою очередь, защищает права несовершеннолетних. Если нет заявлений молодежи (детей), то объединение, созданное взрослыми, нельзя назвать «молодежной (детской)» общественной организацией.

«Участниками общественного объединения» признаются «физические лица и юридические лица – общественные объединения, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом». Значит, участвовать в акциях и мероприятиях общественного объединения можно, не оформляя с ним официальные отношения путем личного заявления, достаточно принимать участие в акциях, разумеется, на основе добровольности.

Выделение законодателем статусов «члена общественного объединения» и «участника общественного объединения» в функционировании молодежной (детской) организации создает широкое поле для ее работы, предоставляет несовершеннолетним свободу в выборе формы участия в деятельности молодежной (детской) общественной организации. К сожалению, нередко появляются формальные молодежные (детские) общественные организации. Чтобы предотвратить это, законодатель вводит ограничение, которое призвано защитить в правовом поле молодежное (детское) движение, но пока оно несовершенно и требует правовой доработки.

Статья 9 № 82-ФЗ «Общественное движение» раскрывает это понятие: «общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения». Опираясь на это определение, можно говорить, что в образовательной организации действует именно общественное объединение, если обучающиеся просто участвуют в предлагаемых взрослыми или другими активистами акциях или мероприятиях. Предосудительного в этом ничего нет, но имеет место именно «молодежное (детское) общественное объединение», а не молодежная (детская) общественная организация, т.к. в ней нет членства и учета членов организации.

Есть мнение, что детям все равно, как называется объединение, куда его приглашают и где предлагают интересные программы. Но по мере роста ребенка растет его правосознание, у молодого человека возникают вопросы о правовом статусе объединения, в работе которого он участвует.

Разграничение понятий «молодежное (детское) общественное движение» и «молодежная (детская) общественная организация» имеет и юридический смысл, т.к. обозначенные понятия указывают на разные правовые статусы, а значит и разные юридические последствия в процессе их функционирования.

Статья 18 «Создание общественных объединений» № 82-ФЗ закрепляет положение, согласно которому «общественные объединения создаются по инициативе их учредителей – не менее трех физических лиц». Маловероятно, что во всех образовательных организациях инициативные обучающиеся завтра же начнут самостоятельно создавать и регистрировать общественные организации или объединения. Наша педагогическая задача – разъяснять обучающимся их права, в т.ч. и право создавать молодежные (детские) общественные объединения с незначительным числом инициативных участников.

Вопрос о роли взрослых в создании молодежной (детской) общественной организации является сложным. В тексте № 82-ФЗ в ст. 18 ограничения по возрасту отсутствуют, а ст. 19 «Требования, предъявляемые к учредителям, членам и участникам общественных объединений» конкретизирует, что «членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет. Членами и участниками детских общественных объединений могут быть граждане, достигшие 8 лет». Гипотетически группа восьмилетних ребят имеет право создать детскую общественную организацию без государственной регистрации и оповещения взрослых (ст. 3 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»). Пример – повесть А. Гайдара «Тимур и его команда». Дети или подростки могут объединиться в самостоятельную и самоуправляемую организацию и в воображении писателя, и в реальной деятельности обучающихся в рамках образовательной организации или вне ее.

Продолжая анализ № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», обратимся к ст. 27 «Права общественного объединения». Реализация прав молодежной (детской) общественной организацией требует от участников (несовершеннолетних) определенной правовой культуры и правовой грамотности. Данное обстоятельство, в свою очередь, требует развития правового образования в образовательных организациях среднего образования и обучения правовой грамотности в системе дополнительного образования. Для полной реализации прав в деятельности именно молодежной (детской) организации их надо адаптировать и указать непосредственно в уставе этой организации.

Акцентируем внимание на важнейшем вопросе – добровольном участии молодежи (детей) в деятельности общественных организаций и объединений. Об этом совершенно однозначно говорится в п. 2 ст. 30 Конституции РФ: «Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем». Педагогам не составит труда формально зачислить в уже действующую общественную организацию всех обучающихся своей группы (класса) или даже всей образовательной организации, не обращая внимания на желание самих обучающихся. Такие действия педагога нарушают норму Конституции РФ, а это, в свою очередь, влечет соответствующую юридическую ответственность.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) (далее – № 273-ФЗ) в ст. 1 «Государственная политика в области образования» отдельным п. 5 выделяет и фиксирует нормативное положение: «в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образование, создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) не допускаются»1.

Статья 32 № 273-ФЗ «Компетенция и ответственность образовательного учреждения» фиксирует право школы осуществлять только «координацию в образовательном учреждении деятельности общественных (в том числе детских и молодежных) организаций (объединений), не запрещенных законом». Образовательная организация не обладает правом внедрять программы какого-либо общественного объединения в свою деятельность, но общественное объединение, созданное вне данной образовательной организации, может предлагать свои услуги и привлекаться к реализации воспитательных программ с разрешения администрации школы. При таком сотрудничестве общеобразовательная организация осуществляет функции координации действий с общественным объединением по вопросам содержания предлагаемых к реализации программ, графика проведения мероприятий с привлечением обучающихся образовательной организации и т.д.

Образовательная организация открывает возможности для деятельности нескольких общественных молодежных (детских) объединений или организаций – как созданных в данной образовательной организации, так и тех, организация которых прошла вне ее. Непростым является и вопрос о привлечении «своих» обучающихся к реализации программ и мероприятий «чужих» организаций. Педагогам образовательной организации, конечно, «удобнее и привычнее» взаимодействовать со «своей» общественной организацией, но если внимательно прочитать ст. 32 № 273-ФЗ, то становится очевидным, что речь идет не только о «патронаже» «своей» молодежной (детской) организации, а именно о нескольких общественных организациях, координации с которыми недвусмысленно требует закон «Об образовании».

Образовательная организация вправе приостановить реализацию программы молодежной (детской) общественной организации (объединения), если это противоречит ее программе развития и воспитательной системе.

Отношения государства и молодежных (детских) общественных объединений определяют следующие нормативные акты: федеральный закон РФ «Об общественных объединениях»; федеральный закон РФ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»; федеральный закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»; федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях»; федеральный закон РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»; Федеральный реестр молодежных и детских общественных объединений, пользующихся государственной поддержкой. Таким образом, действующее российское законодательство (Конституция РФ и федеральные законы), частью которого являются нормы международного права, создают все необходимые условия для развития молодежных (детских) общественных объединений как неотъемлемой части гражданского общества.