Нормативно-правовые основы охраны и использования объектов культурного наследия в России

В настоящее время сохранение и использование объектов культурного и природного наследия рассматривается как одно из важнейших направлений государственной политики России. Это связано с изменениями социокультурной ситуации в стране, которая характеризуется трансформацией мировоззренческих установок, наступлением массовой культуры, с ее стремлением к унификации духовных потребностей человека и др. При этом оптимальное и эффективное использование объектов наследия позволит сохранить национально-культурную самобытность регионов и обеспечить общественную стабильность, а также будет способствовать социальному и экономическому развитию территорий. Обязательным условием в этом процессе является строгое соблюдение законодательных норм.

Сегодня действует система международно-правовых норм в области охраны наследия. Российская Федерация является участником основных конвенций по вопросам охраны культурного наследия в рамках ЮНЕСКО и Европейского содружества.

Первым международным соглашением, в котором объединены нормы по охране культурных ценностей, является Гаагская конвенция 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооружённого конфликта. В ней отмечается, что ущерб, наносимый культурным ценностям каждого народа, является ущербом для всего человечества. В 1970 году была принята Парижская конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности. Она призвана предотвращать хищения и незаконную торговлю культурными ценностями. В 1972 году на Генеральной конференции ЮНЕСКО была принята конвенция о защите всемирного культурного и природного наследия. В исполнение данной конвенции был создан Межправительственный комитет по охране Всемирного природного и культурного наследия. В задачи Комитета входят составление, обновление и публикация списка ценностей культурного и природного наследия, имеющих выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства, науки, эстетики, консервации или природной красоты – «Список Всемирного наследия» и составление «Списка Всемирного наследия, находящегося под угрозой».

В конце 2012 года в Списке Всемирного наследия ЮНЕСКО числилось 962 объекта, которые располагались на территории 157 стран, в том числе: 745 объектов культурного наследия, 188 – природного, 29 – культурно-природного. Россия представлена в этом Списке 25 объектами, включая 15 культурных и 10 природных (девятое место по суммарному числу объектов Всемирного наследия) [2].

Наряду с использованием международных норм в Российской Федерации действует система нормативно-правовых актов, регулирующих охрану наследия. Базовым отраслевым законом в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объ- ектов культурного наследия является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Данный закон учел европейский опыт и реалии экономической и социальной ситуации в стране. В нем подчеркивается ценность объектов культурного наследия России как символа национально-культурной самобытности, важнейших элементов истории, культурной среды обитания и информативных исторических источников.

В соответствии с законом объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. При этом государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [5].

Основные отношения в области объектов культурного наследия регулируются также гражданским, земельным, градостроительным законодательством, законодательством об архитектурной деятельности, законодательством об охране окружающей среды, административным и уголовным законодательством и др. Это подтверждает сложный и многообразный характер межведомственных отношений в области культурного наследия, а также их влияние практически на все сферы социально-экономической деятельности.

В целях полноценной реализации основных положений Федерального закона №73-ФЗ был принят ряд отдельных подзаконных актов, утвержденных Правительством Российской Федерации и раскрывающих те или иные базовые положения закона.

Так, в 2008 году было принято «Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Разработка и установление зон охраны объекта культурного наследия в настоящее время необходимы для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, на сопряженной с ним территории. В отсутствии этих зон памятник, даже при его формальной сохранности, может быть стеснен, «морально уничтожен» новым строительством, любой застройкой, также ему может быть нанесен непоправимый ущерб в результате изменения экологических условий его существования (подтопление, размывка грунтов, вибрация и пр.) Нередким являются случаи сознательного затягивания процесса утверждения зон охраны, вплоть до десятилетий, чтобы за это время начать новое строительство на прилегающей к памятнику или ансамблю территории, согласовать планы чуждого и вредного для памятника землепользования.

«Положение о государственной историко-культурной экспертизе» (2009) направлено на поддержание высокого профессионального уровня проведения экспертизы, обеспечение её объективности и, на основании её заключений, обеспечения обоснованности принимаемых государственных решений. Это необходимо для принятия Правительством РФ решений о включении и исключении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации объекта культурного наследия федерального значения, об отнесении объекта культурного наследия федерального значения к особо ценным объектам культурного наследия, о воссоздании утраченного объекта культурного наследия за счет средств федерального бюджета и т.д. Озабоченность вызывает обстоятельство, что историко-культурная экспертиза превращается в целую производственную отрасль, в гигантскую надстройку над объектом наследия, само право на отнесение которого к наследию зависит от готовности заказчика экспертизы оплатить расходы по несоразмерно разрастающемуся документированию и проведению многочисленных процедур [1].

В 2009 году было принято положение «О едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях. В положении были установлены общие прин- ципы формирования и ведения реестра, зафиксировано, что «соответствующие органы охраны объектов культурного наследия бесплатно предоставляют физическим и юридическим лицам информацию из единого реестра» [3].

В 2011 году приказом Министерства культуры РФ была утверждена единая форма паспорта объекта культурного наследия и разработаны методические указания по её заполнению. Методика заполнения формы паспорта прописана достаточно тщательно, содержательные позиции посвящены преимущественно имущественному составу объекта и характеру правообладания им. Фактически это хорошая инструкция к составлению учетного дела, которое вкупе с учетной формой составляет сведения реестра, который по отношению к паспорту в соответствии с законом является первичным документом [1].

С 7 августа 2013 года вступили в силу изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие существенное увеличение штрафов за нарушения законодательства об объектах культурного наследия. Так, предусмотрены самые крупные штрафы за нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия. За нарушения требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия, либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия предусматривается административная ответственность в виде штрафов в размере: для граждан - от 15 тысяч до 200 тысяч рублей; для должностных лиц - от 20 тысяч до 400 тысяч рублей; для юридических лиц - от 200 тысяч до 5 миллионов рублей.

Кроме того, законом ужесточается ответственность за организацию или проведение работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (штраф до 1 миллиона рублей) и вводится ответственность за неисполнение требований предписаний органов охраны объектов культурного наследия о приостановлении работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия (штраф до 5 миллионов рублей) [4].

Состояние нормативно-правовой базы в сфере охраны и использования объектов культурного наследия в субъектах Российской Федерации может быть оценено по ее достаточности (т.е. наличию необходимого пакета документов), тематическим приоритетам и эффективности правоприменения. Перечни законодательных и нормативно-правовых актов субъектов РФ по вопросам охраны и использования культурного наследия дают общее представление об актуальном содержании правового регулирования и его региональных особенностях. Развитость нормативно-правового аппарата по различным регионам существенно отличается, в ряде случаев это обычное повторение базовых федеральных законов и подзаконных актов.

С 2002 года в регионах проводилась работа по приведению местных нормативно-правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. В большинстве субъектов были приняты законы об объектах культурного наследия на соответствующих территориях либо постановления регионального правительства об особенностях правового регулирования в этой сфере. Стоит отметить, что большинство региональных законов было принято в 20052008 годах. Законодательные акты ряда субъектов содержат элементы, отражающие региональную (национальную) специфику.

Также в качестве стратегических документов можно рассматривать региональные целевые программы или концепции по культуре, в целом, либо по культурному наследию, в частности. Данные программы представляют собой перечень мероприятий и направлены на решение проблем сохранения, использования и популяризации наследия. Во многих регионах работают научно-методические советы по наследию. В то же время наличие объёмного пакета правовых документов совсем не гарантирует сохранность наследия и может не отражать реального положения дел. Наблюдаются нарушения законодательства, игнорирование уста- новленных норм права, либо завуалированное содействие со стороны государственных или муниципальных органов противоправным действиям хозяйствующих субъектов.

В целом ряде регионов отмечается изобилие нормативных актов, касающихся проведения проверок работы подотчетных организаций и инструктажа по изобретению форм отчетности. Не исключая необходимости в проведении подобных мероприятий, тем не менее, отметим, что жесткая формализация отчетности и проверки подотчетных лиц при определённых условиях (т.е. при отсутствии угрозы наследию) дезорганизуют работу и являются бессмысленной тратой времени и человеческих ресурсов. В то же время многие контрольные функции по наследию берёт на себя сегодня общественность, тогда как государственные структуры начинают работать по проблеме только после широкой общественной огласки.

Несмотря на то, что большинство регионов, выполняя указания вышестоящих инстанций, включают в свои правовые базы типовые нормативные документы, наблюдается разобщённость уровней властной вертикали. Имеется рассогласованность и между разными сферами законодательства. Единственная регулярно регистрируемая связь – по административным правонарушениям. С градостроительным и земельным сферами законодательства взаимодействие пока недостаточно и регистрируется в правовых базах регионов эпизодически. Практически отсутствует связь с природоохранным, водным, лесным, туристским и др. законодательными отраслями. Вместе с тем необходимо отметить, что именно региональное законодательство об объектах культурного наследия в значительной мере восполняет существующие пробелы в федеральном законодательстве.

Таким образом, можно говорить о сложившейся многоуровневой системе правового регулирования отношений в сфере охраны и использования объектов культурного наследия в России. Однако нормативно-правовая база развивается, и изменения в ней являются закономерным процессом, но их количество и частота, на наш взгляд, должны быть сведены к минимуму.