Проблемы правового регулирования градостроительной деятельности в границах исторического поселения

Культурное наследие человечества многогранно. К нему относят результаты интеллектуальной деятельности, исторические монументы и здания, территории городов, культурные слои, археологические находки, уникальные природные ландшафты, а также нематериальные объекты (традиции, музыку, сценическое искусство).

Культурные ценности, передаваемые современному поколению от предков, образуют неразрывную связь прошлого и будущего, отражая накопленный опыт и историю человечества, храня культурную самобытность народа. Утрата же их наносит непоправимый ущерб. В связи с чем, значимым являются защита и сохранение нашего наследия, в том числе с помощью положений законодательства [1-3].

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ФЗ-73) выделяет следующие виды объектов культурного (архитектурного) наследия: памятники (отдельные постройки, здания и сооружения) и ансамбли (локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений) [4].

В соответствии со статьей 16.1 ФЗ-73 организация проведения работ по выявле- нию объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, может осуществляться заинтересованными физическими или юридическими лицами. Для этого необходимо направить соответствующее заявление в региональный орган охраны объектов культурного наследия с приложением сведений об историкокультурной ценности объекта и его местонахождении.

После этого региональный орган охраны, получивший заявление, организует работу по определению историкокультурной ценности данного объекта с привлечением при необходимости специалистов в области охраны культурного наследия или других сферах. По истечении установленного срока и при подтверждении историко-культурной ценности объект включается в перечень выявленных объектов культурного наследия на основании решения регионального органа охраны.

С момента включения объекта в перечень выявленных объектов он подлежит государственной охране. На такое здание начинают распространяться особые требования по его содержанию и сохранению в соответствии с законом.

Включение в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объ- екта осуществляется только после проведения государственной историкокультурной экспертизы и при наличии положительного заключения.

В отношении объектов, включенных в Единый государственный реестр, реализуются отдельные положения ФЗ-73, такие как присвоение регистрационного номера в реестре, оформление паспорта объекта культурного наследия, оформление охранного обязательства собственника или иного законного владельца, утверждение границ территории, зон охраны, определение режимов использования земель, а также требований к градостроительным регламентам в границах зон.

Все вышеперечисленное имеет четкие формулировки и регламенты распространения, не вызывая вопросы в своем применении. Однако в действующем законодательстве существует еще одна категория зданий, а именно исторически ценные градоформирующие объекты (ЦГФО). Они фигурируют в составе предмета охраны исторического поселения.

Согласно закону статус исторического поселения присваивается населенному пункту, в границах которого располагаются объекты культурного наследия. При этом предмет охраны исторического поселения включает в себя: ЦГФО, объемнопространственную структуру, планировочную структуру, композицию и силуэт застройки, соотношение между различными городскими пространствами, композиционно-видовые связи, соотношение природного и созданного человеком окружения (ст. 59 ФЗ-73) [4].

К сожалению, в других положениях закона понятие ЦГФО более не встречается, как и возможные критерии отнесения здания к таким объектам. В связи с чем, становится затруднительным определение перечня таких зданий, а также юридическое регламентирование требований к их содержанию.

В соответствии с ФЗ-73 ЦГФО - это здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные, в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами. При этом даже срок давности указанной постройки не регламентируется. К примеру, в реестр может быть включен (в соответствии со статьей 18 ФЗ-73) выявленный объект культурного наследия, с даты создания которого или с даты исторических событий, с которыми связан объект, прошло не менее 40 лет.

Кроме того, законодательно не регламентированы виды работ, допустимые на ЦГФО. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» зафиксировано обязательное требование по отношению к ЦГФО (при определении режима использования земель в границах охранной зоны и требований к градостроительным регламентам), предполагающее сохранение их градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик [5].

Однако указанное требование по сохранению ЦГФО не может быть приравнено к сохранению объекта культурного наследия, предусмотренного статьей 40 ФЗ-73, и не дает четкого понимания по применимым видам работ.

В связи с вышеизложенным, реализация мер по выявлению, сохранению и использованию исторически ценных градоформирующих объектов ЦГФО остается неопределенным и вызывает вопросы.

Проанализировав существующие положения действующего законодательства в сфере сохранения объектов культурного наследия можно сделать вывод, что единственно правильным решением для дальнейшей реализации мер по охране наследия и исторической застройки в границах исторического поселения является определение и конкретизация критериев отнесения здания к исторически ценным градоформирующим объектам, а также разработка правовых механизмов осуществления работ на таких зданиях.