Нормативно-правовые основы регулирования права граждан на обращение в органы местного самоуправления: проблемы регламентации

Весной 2016 года исполнится 10 лет с момента принятия Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 59-ФЗ)69, однако до настоящего времени сохраняется ряд проблем, связанных с нормативным

• ⁶⁹    Федеральный закон от 2 мая 2006 года // Российская газета. 2006. 5 мая.

регулированием права граждан на обращение в органы публичной власти, и в том числе в органы местного самоуправления.

В частности, до сих пор еще не завершилось формирование системы источников правового регулирования данной сферы. На федеральном уровне рассматриваемое право закреплено в статье 33 Конституции РФ70, согласно которой «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Порядок реализации права граждан на обращение установлен в Федеральном законе № 59-ФЗ, однако он предусматривает только общие нормы, не содержит детального регулирования соответствующих административных процедур, не учитывает специфику деятельности того или иного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица. По мнению автора настоящей статьи, такие особенности могут быть урегулированы на региональном и местном уровне.

Однако этот процесс усложняется рядом факторов. Если говорить об уровне субъектов РФ, то основная проблемная ситуация заключается в том, что в Федеральном законе № 59-ФЗ не определен конкретный перечень полномочий субъектов РФ по регулированию порядка рассмотрения обращений граждан71. В части 2 статьи 3 Федерального закона № 59-ФЗ указано, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии, дополняющие гарантии, установленные федеральным законом. Однако само понятие таких гарантий в законе не определено, что на практике вызывает трудности в определении границ полномочий субъектов РФ в рассматриваемой сфере.

В частности, в Свердловской области 20 марта 2006 года был принят Закон Свердловской области № 13-ОЗ «Об обращениях граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в государственные органы Свердловской области, государственные организации Свердловской области и органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области», однако он действовал меньше года, так как 8 декабря 2006 года, после принятия Федерального закона № 59-ФЗ, он был признан утратившим силу. При этом в пояснительной записке к соответствующему законопроекту было указано, что данный Закон Свердловской области войдет в противоречие с Федеральным законом № 59-ФЗ, так как «…устанавливает «порядок и сроки рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных

• ⁷⁰    Российская газета. 1993. 25 декабря.

• ⁷¹    См. об этом: Гритчина Н.И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6. Справочная правовая система «Консультант Плюс».

граждан и лиц без гражданства…»72. В то же время в Курганской области 6 декабря 2006 года наоборот был принят закон № 203 «О порядке рассмотрения обращений граждан в Курганской области»73, в котором в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ установлены порядок и сроки рассмотрения обращений граждан.

Таким образом, по мнению авторов настоящей статьи, важным является определение в Федеральном законе № 59-ФЗ четкого круга полномочий субъектов РФ по правовому регулированию в рассматриваемой сфере. Принятие законов во всех без исключения субъектах РФ, которые бы позволили учитывать региональную специфику правового статуса органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц будет являться важной гарантией реализации права граждан на обращение.

Однако законодатель оставил без внимания решение данного вопроса. Так, в опубликованном 04 сентября 2015 г. на сайте Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека для общественного обсуждения проекте нового закона о порядке рассмотрения обращений граждан вообще отсутствует статья о правовом регулировании правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан74.

Еще более проблемной является ситуация, связанная с правовым регулированием права граждан на обращение, на местном уровне. Федеральный закон № 59-ФЗ возможности регулирования правоотношений в рассматриваемой сфере муниципальными правовыми актами не предусматривает.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ)75 не относит регулирование указанных правоотношений к вопросам местного значения. Кроме того, согласно пункту 2 статьи 32 данного федерального закона обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом № 59-ФЗ.

Необходимо отметить, что в первоначальной редакции пункта 2 статьи 32 Федерального закона № 131-ФЗ было указано, что порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются, в том числе и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, принимаемых в соответствии с законами субъектов РФ. Однако в связи с принятием Федерального закона № 59-ФЗ приведенные положения были заменены

• ⁷²    Не опубликовано. Из личного архива автора.

• ⁷³    Новый мир – Документы, 2006, выпуск № 41.

• ⁷⁴    Официальный сайт Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Раздел «Нормотворческие инициативы» http://president-sovet.ru/ .

• ⁷⁵    Российская газета. 2003. 8 окт.

только лишь ссылкой на данный закон.

Таким образом, в настоящее время представительные органы муниципальных образований не обладают полномочиями по регулированию порядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления.

Вместе с тем не вызывает сомнений необходимость принятия локальных нормативных актов в рассматриваемой сфере, что позволит урегулировать административную процедуру рассмотрения обращений граждан.

Соавтор настоящей статьи, осуществляя полномочия депутата Думы Нижнесергинского муниципального района Свердловской области, на личном опыте работы по рассмотрению обращений граждан убедился в том, что положения Федерального закона № 59-ФЗ, в силу своего общего характера и с учетом того, что в Свердловской области отсутствует соответствующий региональный закон, не позволяют в полной мере обеспечить соответствующее конституционное право граждан на обращение.

Однако органы и должностные лица местного самоуправления обязаны создавать гражданам все необходимые условия для реализации рассматриваемого права.

В связи с вышеизложенным, был подготовлен и внесен на рассмотрение Думы Нижнесергинского муниципального района Свердловской области «Регламент рассмотрения обращений граждан в Думу Нижнесергинского муниципального района и к депутатам Думы Нижнесергинского муниципального района». Регламент учитывает структуру Думы, полномочия ее отдельных органов и, по сути, представляет собой детальную инструкцию по рассмотрению обращений граждан в представительном органе местного самоуправления. В настоящее время указанный документ проходит обсуждение и необходимые экспертизы.

По глубокому убеждению авторов настоящей статьи, принятие регламентов рассмотрения обращений граждан является необходимым для органов местного самоуправления и позволит обеспечить право граждан на обращение. В целом же, выстраивание четкой вертикали источников правового регулирования рассматриваемого конституционного права граждан, начиная с муниципального уровня и заканчивая федеральным уровнем, является одной из важнейших современных правотворческих задач.