Нормативно-правовые особенности проведения экологической оценки проектных материалов строительства

Анализируя современную экологическую ситуацию в России, следует признать и учитывать, что кардинальных сдвигов в этом вопросе за последние годы не произошло, что объясняется рядом причин как объективного, так и субъективного порядка.

Среди главных причин, которые привели к критическому состоянию окружающей среды, – отсутствие надлежащих правовых и экономических механизмов, которые стимулировали бы развитие экологически безопасных технологий и проектов – эффективных методов управления и контроля за соблюдением экологического законодательства субъектами предпринимательства.

Россия, в отличие от развитых стран мира, пока остается государством, где сохраняется экстенсивный тип развития экономики, что неизбежно приводит к нерациональному природопользованию. Для страны и теперь характерны глубинные диспропорции общегосударственных и региональных экономических структур, несоответствие между размещением природно-ресурсного и социально-экономического потенциала, научно-техническая и технологическая отсталость. Следствие этого - прогрессирующее истощение природных ресурсов, ухудшение качества окружающей среды. При таких условиях становится очевидной необходимость решения сложной системы задач оптимизации природопользования и оздоровления окружающей природной среды.

На современном этапе развития общества вопросы обеспечения экологической безопасности государства и непосредственно нормативно-правового обеспечения реализации ее экологической политики занимают одну из ведущих позиций.

Неоспоримым является тот факт, что человек с окружающей природной средой составляет единое целое, и большинство экологических проблем обусловлены прямым или косвенным антропогенным воздействием на окружающую среду. К тому же понятно, что проекты, которые не соответствуют законам природы, нарушают безопасность общественного развития. С учетом того, что ошибки в принятии решений стоят обществу дорого, адекватная экономико-экологическая оценка хозяйственных решений и проектов освоения природных ресурсов, при которой они всесторонне анализируются, с точки зрения их влияния на окружающую среду, является актуальной и необходимой.

К ненадлежащей подготовке материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу, относится недостаточное внимание и отсутствие обоснованных данных о влиянии планируемой деятельности на техногенную и социальную среду, информации об отношении общественности к проектам строительства в материалах оценки воздействия на окружающую среду. Основной причиной повышения инвестиционных рисков и задержек в реализации проектов строительства также является недостаточная осведомленность заказчиков и проектировщиков в комплексе природоохранных, санитарно-гигиенических и нормативно-правовых требований, порядка получения разрешительных документов, а также запоздалое проведение ОВОС уже после того, как решение о строительстве принято.

Проблема заключается также в неполной комплектации документов, представляемых для эколого-экспертных оценок проектных материалов в составе комплексной государственной экспертизы, и отсутствие в них экологических оценок возможных аварийных ситуаций, отмечается также недостаточное внимание воздействия проектируемой деятельности с точки зрения удовлетворения потребностей основных слоев населения.

Основное назначение экологической экспертизы заключается в том, что она должна предшествовать принятию хозяйственных и иных решений и стать надежным препятствием на пути принятия экологически необоснованных (опасных) решений, обеспечивать тем самым контроль за осуществлением мероприятий экологической безопасности в хозяйственной и иной деятельности [2].

Как специфический элемент экологического прогнозирования экологическая экспертиза дает возможность не только определять и прогнозировать последствия воздействия запланированных проектов и действующих объектов на окружающую среду, но и давать научно обоснованные рекомендации для их последующей доработки с экологических, социальных, технических и экономических позиций в конкретных природных условиях. Таким образом, экологическая экспертиза - важное организационно-правовое мероприятие, направленное на обеспечение реализации экологической функции государства, она является неотъемлемой частью планирования, проектирования и принятия управленческих решений. В этом заключаются основные функции экологической экспертизы.

Комплексный подход к проведению экспертизы экологически значимой деятельности предусматривает иерархическую систему экспертиз. Ведущее место в ней должно принадлежать экологической экспертизе, но в то же время она не может быть универсальным сред-116

ством обеспечения экологической и технологической безопасности. Очевидно, что такая безопасность может быть гарантирована только в случае системного рассмотрения планируемой и осуществляемой деятельности всеми в этой сфере видами экспертиз: технической, экономической и экологической, поскольку техническая и экономическая экспертизы используются в системе государственного управления в сфере развития производительных сил для осуществления внутренней системной функции. Экологическая экспертиза же обеспечивает межсистемную коррекцию развития общества и природы.

Основная цель организации экологической экспертизы определена законом РФ «Об охране окружающей среды» (ст. 33) [1], а конкретный механизм ее осуществления регламентирован Законом РФ «Об экологической экспертизе» [2].

Особенности проведения экологической оценки проектных материалов строительства

Среди проектных материалов, которые подают на экологическую экспертизу, важное место занимает оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) – один из главных инструментов экологического планирования. ОВОС – это комплексный прогноз изменений состояния природной, социальной и техногенной среды, который делают на основании анализа воздействий предполагаемой хозяйственной деятельности с учетом возможных мер безопасности с целью недопущения таких изменений и, соответственно, реализации такого вида деятельности.

Важным моментом развития теории и практики ОВОС стало принятие законов России [1, 2] и нескольких важных нормативных материалов по составу и содержания материалов оценки воздействия проектируемой хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды и природных ресурсов [Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372)] [3].

Одной из задач экологической экспертизы, в соответствии со ст. 1 Закона РФ «Об экологической экспертизе», является «установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду».

В соответствии с действующим законодательством России требования к материалам ОВОС закреплено в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372).

Ст. 34 Закона РФ «Об охране окружающей среды» выдвигает также «общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов», которые могут негативно повлиять на состояние окружающей природной среды. Нарушение таких требований «влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписанию органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды». Существенным недостатком этого положения является то, что определение возможности (или невозможности) негативного воздействия планируемой деятельности на состояние окружающей среды отнесено к ведению этих государственных учреждений и организаций нарушает принятия объективного и беспристрастного решения.

В соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372) документация на объекты государственной экологической экс117

пертизы должна содержать: комплексную эколого-экономическую оценку воздействия планируемой или осуществляемой деятельности на состояние окружающей природной среды, использования природных ресурсов.

В России ОВОС включена в процесс проектирования, который начинается реально тогда, когда решение о развертывании определенной хозяйственной деятельности уже фактически принято. То есть ОВОС не предшествует принятию решения, не является его составной, а осуществляется в основном постфактум.

Первым этапом процедуры ОВОС как составляющей предынвестиционных исследований является составление Декларации о намерениях по ожидаемому воздействию на окружающую среду, в котором содержатся требования о предоставлении очень сжатых сведений о возможных воздействий на различные составляющие окружающей среды. Конечно, никакого отношения к ОВОС в настоящем смысле этого понятия, указанная информация о возможных воздействий будущей хозяйственной деятельности на составляющие окружающей среды (геологическая, воздушная, водная среда и др.) не имеет – это просто фиксация вполне очевидных вещей, вроде «очищенные промышленные сточные воды, ввиду их сравнительно незначительные объемов, не произведут существенного негативного влияния на состояние реки ...» и т. п. Такая информация (при условии ее объективности) действительно может дать определенное (хотя и очень поверхностное) представление об экологичности того или иного производства и уровень его теоретически возможной опасности для окружающей среды (без привязки к конкретной территории). Она, безусловно, полезна и нужна, но уж никак не является достаточной для обеспечения возможности действительно объективного анализа вариантов размещения объекта на уровне процедуры ОВОС.

То есть реально происходит избрание приоритетного варианта не на основании выводов процесса ОВОС, а исходя в основном из интересов и предпочтений заказчика при учете экологической обстановки.

Происходит это потому, что, как уже отмечалось, в России ОВОС является частью процесса проектирования, а ее результаты – разделом документации, тогда как по своей сути ОВОС должна быть процессом принятия решения, по которому шло бы проектирование – как документальное оформление такого действительно должным образом обоснованного решения.

Качество и обоснованность исследований ОВОС во многом зависят от того, как организованы и проведены инженерно-экологические изыскания в соответствии со СП 11-102-97 «Инженерно-экологические изыскания для строительства» [4]. Достоверные исследования ОВОС невозможны без качественных инженерно-экологических изысканий. Инженерные изыскания выполняются для обоснования предпроектной документации, проектирования и строительства новых, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений различного назначения. Требования инженерноэкологических изысканий по содержанию и полноты характеристик и оценок воздействий на отдельные вышеупомянутые компоненты окружающей среды (водные ресурсы, воздух и т.д.) в целом достаточны для освещения их в материалах ОВОС, но в то же время требуют отдельных изменений.

Анализ этой части нормативно закрепленных требований по материалам ОВОС показывает, что выполнение их в полном объеме в соответствии с положениями указанных в инженерно-экологических изысканиях способно обеспечить в каждом конкретном случае должное раскрытие прогнозных экологических последствий реализации запроектированной деятельности в объемах, достаточных для выполнения задач ОВОС и полной реализации природоохранной составляющей потенциала ОВОС в России.

Процедура ОВОС «западного» типа предусматривает по возможности наиболее полно привлечение общественности к решению вопроса организации определенной хозяйственной деятельности на возможно ранней стадии. Делается это, конечно, не ради удовлетворения амбиций отдельных лидеров общественных группировок или организаций в целом, а для 118

обеспечения бесконфликтного (в той мере, в которой это возможно) и успешного осуществления запланированной деятельности и достижения соответствующей хозяйственной или иной цели.

Нормативными документами России придается большое значение Декларации о намерениях по ожидаемому воздействию на окружающую среду как документу, обязательному и необходимому для эколого-экспертной оценки проектных материалов и являющемуся юридическим документом по сути этих последствий, о гарантиях выполнения мероприятий по обеспечению экологической безопасности на весь период осуществления планируемой деятельности.

Зарубежный опыт

В зарубежных странах оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) имеет существенные отличия от нашей процедуры. Она впервые была введена в США с 1 января 1970 г. В большинстве индустриальных государств такие процедуры или их основные элементы были узаконены до середины 1980-х гг. В последующие годы этот процесс получил дальнейшее развитие. Решающую роль в этом процессе сыграла Директива 85/337 / НЭС, согласно которой введение ОВОС стало обязательным в странах Европейского союза. ОВОС проводится для большинства проектов национального уровня. Для меньших региональных и местных проектов обычно ОВОС не требуется [5, с. 193].

ОВОС требует от инвесторов, проектировщиков, аналитиков учитывать не только непосредственные воздействия, но и косвенные, а также мнение общественности, долгосрочные последствия, кумулятивные эффекты будущих объектов на состояние окружающей среды.

Таким образом, общий потенциал ОВОС в России на сегодня значительно уступает «западному» типу, поскольку он не имеет экономической составляющей, которая позволяет предупредить непроизводительные затраты инвестиций. Различия между этими двумя процедурами заключаются в идеологии самой оценки, так как вся процедура ОВОС от идеи до практической реализации базируется на вариантности решений, которые меняются в зависимости от результатов осуществления этой оценки. Суть различий между этими процедурами заключается в следующем:

– ОВОС является процессом принятия оптимального и приемлемого экологически-хозяйственного решения, задача ОВОС «западного» типа заключается в определении целесообразности (экономической) и приемлемости (экологической) планируемой деятельности через учет максимально широкого спектра факторов при выборе оптимального направления достижения поставленной цели. Таким образом, фактически весь потенциал ОВОС заключается в экономическом интересе – именно в минимизации (как идеал – вообще предотвращении) непроизводительных затрат капиталовложений при достижении желаемой бизнес-цели. Определение воздействия на окружающую среду выступает при этом как своего рода «лимитирующий фактор», который может иметь решающее значение при решении вопроса целесообразности капиталовложений вообще.

ОВОС в России – составляющая проектирования, обеспечивает интересы охраны окружающей среды, обосновывает уже принятое хозяйственное решение и определяет пути минимизации его негативного влияния на окружающую среду. Альтернативность – основа решений ОВОС, тогда как ОВОС – только составляющая обоснований тех решений, которые утверждаются;

– ОВОС базируется на широком привлечении общественности к процессам выработки и принятия оптимальных хозяйственных решений, в России же точка зрения общественности фиксируется в материалах ОВОС и по возможности (с экономической точки зрения) учитывается.

Такой порядок отражает традиционные для России процедуры принятия решений, которые не в полной мере соблюдают демократические принципы и не всегда подкреплены реальными механизмами привлечения общественности, а также современными эколого-119

экономическими методами оценки воздействий на окружающую среду. К сожалению, экологическое сознание и профессиональный уровень значительного количества управленцев, предпринимателей в сфере экономики также еще не достигли такого уровня, при котором они бы определяли реальные приоритеты, задачи, пути их решения, особенно в вопросах отношений бизнеса и защиты среды.

Вследствие отсутствия всестороннего анализа, соответствующего уровню развития социально-экономических отношений, в процессе реализации достаточно привлекательных на момент принятия хозяйственных проектов в дальнейшем мы часто имеем негативные последствия, прямые или косвенные потери доходов или просто убытки, неясные перспективы. Это указывает не только на отсутствие современной теоретико-экономической основы в действующих методиках, инструкциях, но и на непрофессионализм современных экспертов, существенные пробелы в действующем законодательстве.

По мнению авторов, возможным решением этой проблемы является внесение изменений в новую редакцию Положений об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, а именно в части последовательности выполнения этапов проектирования и строительства ОВОС. Так, предлагается уже на втором этапе ОВОС привлечение общественности к принятию решения о месте размещения объекта строительства и разработки материалов ОВОС. Это позволит провести на более раннем этапе проектирования эколого-экономический анализ существующих вариантов места размещения объекта (экономическая составляющая) и избежать непредвиденных потерь инвестиций при планировании размещения объекта.

Соответственно при составлении задания на разработку ТЭО инвестиций будут учитываться материалы уже разработанной ОВОС и результаты общественных слушаний, и логическим продолжением будет на следующем этапе ОВОС проведение комплексной государственной экспертизы проекта (составляющей которой является государственная экологическая экспертиза).

На заключительном этапе предынвестиционных исследований состоится согласование материалов ОВОС в составе ТЭО инвестиций и их утверждение по результатам комплексной государственной экспертизы проекта.

На следующем этапе – собственно этапе проектирования – аналогично предлагается выполнение ОВОС в полном объеме.

Таким образом, оценка воздействия на окружающую среду – это важный шаг к оптимизации использования ресурсов с целью достижения равновесия между развитием общества и сохранением качества окружающей среды – экологически безопасного развития общества. А с учетом опыта зарубежных стран в проведении ОВОС позволяет аналитическими методами количественно оценить возможные экономические, экологические, социальные последствия проектов и программ. Такой подход будет способствовать устранению бессистемности, разрозненности информации, имеющейся в распоряжении того лица, которое принимает управленческое решение.

Выводы

• 1.    Стратегия устойчивого развития государства требует комплексного системного подхода к решению проблем взаимоувязки и сбалансирования социальных, экономических и экологических факторов развития государства. Поэтому решение экологических проблем без решения социально-экономических невозможно.

• 2.    С целью развития института экологической экспертизы органами государственного управления необходимо разрабатывать, производить и требовать внедрение современных методов оценки воздействия на окружающую среду в качестве основного способа совершенствования инструментов экологической политики.

• 3.    Потенциал оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в России уступает потенциалу ОВОС «западного» типа, поскольку не является процессом принятия оптимального управленческого решения на этапе государственной экологической экспертизы. Он лишен 120

• 4.    Требует доработки процедура оценки воздействия на окружающую среду, а именно предлагается в новой редакции Положений об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации определить цель ОВОС – принятие решения о хозяйственной деятельности на условиях альтернативности, что будет включать не только экологическое, но и экономическое обоснование вариантов размещения объекта строительства вместо практики экологического обоснования уже принятого решения.

• 5.    Предлагается в новой редакции Положений об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации внести изменения в места ОВОС в схеме инвестиционного процесса строительства, а именно разработку «Задания на разработку материалов ОВОС» в полном объеме осуществлять на первом этапе проектирования при определении инвестиционных намерений и подготовке исходных данных по объекту строительства. Такой порядок позволит на втором этапе проектирования учесть мнение общественности относительно намеченного проекта и разработать материалы ОВОС в полном объеме с учетом как экологической, так и экономической и социальной составляющей.

экономической составляющей, которая дает возможность предупредить непроизводительные расходы инвестиций и свести к минимуму экологический ущерб в результате хозяйственной деятельности.

Следовательно, на третьем этапе составления и согласования задания на разработку ТЭО инвестиций будет происходить на основании результатов ОВОС и результатов общественных слушаний. Четвертый этап будет посвящен комплексной государственной экспертизе проекта и заключительный, пятый этап позволит согласовать материалы ОВОС в составе ТЭО по результатам комплексной государственной экспертизы проекта.

Такой порядок позволит гармонизировать место ОВОС в общей схеме инвестиционного процесса строительства, устранит существующие недостатки при подготовке проектной документации для строительства и будет способствовать принятию всесторонне обоснованных управленческих решений, а соответственно – экологической безопасности территории и реализации экологической политики в целом.