Нормативные и организационные аспекты формирования системы государственных и муниципальных закупок в электронной форме в России

ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г. Москва

Развитие рыночных отношений, новых информационных технологий и самое главное, развитие нормативно-правового регулирования в области государственных и муниципальных закупок в России, позволило пересмотреть систему закупок в целом и подготовить предпосылки для широкого применения государственных и муниципальных закупок в электронной форме.

Формирование системы государственных закупок в России относится к периоду 90-х годов, когда были приняты важнейшие нормативные и законодательные документы, регулирующие механизм государственных и муниципальных закупок: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных и государственных нужд», Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», Федеральный закон от 5 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

В настоящее время нормативно-правовая база, регламентирующая рынок государственных и муниципальных закупок, в том числе и в электронной форме включает в себя следующие нормативно-правовые акты.

• 1.    Гражданский кодекс Российской Федерации.

• 2.    Бюджетный кодекс Российской Федерации 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

• 3.    Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.

• 4.    Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

• 5.    Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи".

• 6.    Постановление Правительства от 27 декабря 2006 г. № 807 «Об утверждении положения о ведении государственных и муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры» и др.

Среди важнейших причин, препятствующих развитию рынка государственных и муниципальных закупок в России до 2006 г. можно назвать следующие:

• •    отсутствие нормативно-правовой базы государственных и муниципальных закупок, отвечающей современным требованиям,

• •    применение различных методов организации и проведения закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях,

• •    отсутствие методического обеспечения системы закупок,

• •    слабый контроль или практическое отсутствие контроля за закупками,

• •    недостаточное информационное обеспечение.

В настоящее время система государственных и муниципальных закупок сделала значительный шаг вперед, об этом свидетельствует ряд факторов:

• •    установление единых правил на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти,

• •    значительное повышение информированности рынка и общества о закупках, • повышение открытости при организации закупочного процесса,

• •    увеличение числа судебных разбирательств в сфере государственных и муниципальных закупок,

• •    усиление контроля формирования и размещения заказа.

Однако, как показывает практика организации и проведения торгов в целом по России, государственные и муниципальные заказчики допускают следующий ряд нарушений:

• •    заказчики не размещают извещение о проведении торгов на официальном сайте, в официальном печатном издании;

• •    заказчики не устанавливают значения критериев оценки заявок на участие в конкурсе и не определяют порядок оценки и сопоставления заявок в нем;

• •    в конкурсной документации заказчики устанавливают не предусмотренные Законом № 94-ФЗ требования к участникам размещения заказа (наличие опыта, квалифицированного персонала, наличие производственных мощностей и материально-технических ресурсов и др.);

• •    заказчиками не направляются уведомления о допуске или не допуске к участию в конкурсе участников размещения заказа, подавших заявки на участие в нем и признанных участниками конкурса;

• •    в протоколах заседаний конкурсных (котировочных) комиссий заказчиками не указываются все сведения, установленные законодательством (условия исполнения государственных контрактов, обоснование отклонения конкурсных заявок от участия в конкурсе, сведения об участниках, занявших вторые места, ценовое предложение победителя);

• •    заказчиками нарушаются сроки проведения процедуры вскрытия конвертов, процедуры рассмотрения заявок на участие в конкурсе, процедуры оценки и сопоставления заявок;

• •    отклонение конкурсных заявок из-за несоответствия заявок требованиям конкурсной документации.

С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» произошло определение новых актуальных целей государственных закупок:

• •    обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов,

• •    эффективное использование средств бюджета и внебюджетных источников финансирования,

• •    расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия,

• •    развитие добросовестной конкуренции,

• •    совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов,

• •    обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;

• •    предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Нормативно-правовое регулирование отечественных государственных и муниципальных закупок позволило сделать дальнейшие шаги по реализации государственных и муниципальных закупок в электронной форме.

В 2002 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы). В данной программе отмечалось, что создание системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для федеральных государственных нужд позволит сэкономить от 20 до 40% средств соответствующих бюджетов, выделяемых на подготовку и проведение торгов, а также организацию закупок.

Почему же так необходимо развивать систему электронных торгов в России? Причин на это несколько, но основными являются следующие:

• 1)    система электронных торгов – это фактор экономического роста,

• 2)    это инструмент регулирования макроэкономической ситуации в данном образовании,

• 3)    это действенное средство для борьбы с коррупцией,

• 4)    это обеспечение быстрого вхождения России в мировую электронную закупочную сеть.

Система электронных торгов обеспечивает следующие возможности: 1) предоставлять полную информацию о проводимых торгах, т.е. открытость и доступность для каждого гражданина; 2) привлекать широкий круг поставщиков; 3) эффективно и надежно организовать проведение торгов; 4) систематизировать получение поступивших заявок и проводить их анализ.

Согласно ФЗ-№ 94, при проведении открытого аукциона в электронной форме необходимо выполнить следующие действия.

• 1.    Извещение опубликовывается и размещается не менее чем за 10 дней до даты проведения аукциона.

• 2.    Участие осуществляется без взимания платы.

• 3.    Для поставщиков-участников электронного аукциона в сети Интернет не требуется обеспечения заявки на участие, что особенно привлекательно для предприятий малого бизнеса.

• 4.    Документация об аукционе не разрабатывается (фактически, все ограничивается подготовкой и публикацией извещения, проекта контракта, протокола).

• 5.    «Шаг аукциона» не устанавливается.

Аукцион считается оконченным, если в течение одного часа с момента размещения на сайте в сети «Интернет» последнего предложения о цене контракта не поступило ни одного предложения, предусматривающего более низкую цену контракта.

Если в нескольких предложениях указана одинаковая наиболее низкая цена контракта, победителем аукциона признается участник аукциона, предложение о цене контракта которого поступило ранее других предложений.

В течение одного часа с момента окончания аукциона, на указанном сайте размещаются:

• •    решение о признании участника аукциона победителем аукциона,

• •    информация о цене контракта,

• •    последнем и предпоследнем предложениях о цене контракта,

• •    наименование (для юридического лица), фамилия, имя, отчество (для физического лица) победителя аукциона,

• •    наименование (для юридического лица), фамилия, имя, отчество (для физического лица) участника аукциона, сделавшим предложение о цене контракта, равной цене, предложенной победителем аукциона,

• •    при отсутствии участника аукциона, сделавшим предложение о цене контракта, равной цене, предложенной победителем аукциона — наименование (для юридического лица), фамилия, имя, отчество (для физического лица) участника аукциона, сделавшим предпоследнее предложение о цене контракта.

Победитель аукциона признается уклонившимся от заключения государственного или муниципального контракта в следующих случаях.

• 1.    Если победитель аукциона в срок, указанный в извещении о проведении открытого аукциона, не представил заказчику подписанный контракт.

• 2.    Если заказчиком, уполномоченным органом было установлено требование обеспечения исполнения контракта, а победитель аукциона в срок, указанный в извещении о проведении открытого аукциона, не представил заказчику обеспечение

исполнения контракта.

Аукцион признается несостоявшимся в следующих случаях.

• 1.    Если в аукционе участвовал один участник аукциона.

• 2.    Если в течение одного часа с момента начала проведения аукциона не представлено ни одно предложение о цене контракта, предусматривающее более низкую цену контракта.

В этом случае заказчик, уполномоченный орган вправе объявить о проведении повторного аукциона, или, объявить о размещении заказа путем запроса котировок, если цена контракта не превышает 500 тыс. руб.

В целях создания унифицированной системы конкурсного размещения заказов, отвечающей требованиям действующего законодательства, и повышения эффективности бюджетных расходов при закупках продукции необходимо создать единый орган по организации и проведению торгов на закупку и поставку продукции для государственных (муниципальных) нужд. В основе его создания должен лежать принцип минимизации затрат бюджета на единицу закупаемой продукции за счет максимально возможного объединения потребностей государственных и муниципальных заказчиков.

Следующий шаг на пути становления электронных торгов — это введение электронной цифровой подписи (ЭЦП), поскольку без ЭЦП нельзя проводить торги в электронной форме и она необходима для организации обмена документацией в АИС.

Электронная цифровая подпись — реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе.

Правовое регулирование отношений в области использования электронной цифровой подписи осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи", Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федеральным законом от 7 июля

2003 г. № 126-ФЗ "О связи", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, а также осуществляется соглашением сторон.

Электронная цифровая подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при одновременном соблюдении следующих условий:

• •    сертификат ключа подписи, относящийся к этой электронной цифровой подписи, не утратил силу (действует) на момент проверки или на момент подписания электронного документа при наличии доказательств, определяющих момент подписания;

• •    подтверждена подлинность электронной цифровой подписи в электронном документе;

• •    электронная цифровая подпись используется в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи.

Сертификат ключа подписи должен содержать следующие сведения:

• •    уникальный регистрационный номер сертификата ключа подписи, даты начала и окончания срока действия сертификата ключа подписи, находящегося в реестре удостоверяющего центра;

• •    фамилия, имя и отчество владельца сертификата ключа подписи или псевдоним владельца. В случае использования псевдонима удостоверяющим центром вносится запись об этом в сертификат ключа подписи;

• •    открытый ключ электронной цифровой подписи;

• •    наименование средств электронной цифровой подписи, с которыми используется данный открытый ключ электронной цифровой подписи;

• •    наименование и место нахождения удостоверяющего центра, выдавшего сертификат ключа подписи;

• •    сведения об отношениях, при осуществлении которых электронный документ с электронной цифровой подписью будет иметь юридическое значение.

Для организации работы по созданию ЭЦП должен быть создан удостоверяющий центр. Удостоверяющим центром, выдающим сертификаты ключей подписей для использования в конкретной АИС, может быть информационный центр на территории данного образования при соответствующей структуре госзакупок.

Деятельность удостоверяющего центра подлежит лицензированию в соответствии с законодательством РФ о лицензировании отдельных видов деятельности и регулируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

На информационный центр могут быть возложены следующие функции:

• •    изготовление сертификатов ключей подписей;

• •    создание ключей электронных цифровых подписей по обращению участников информационной системы с гарантией сохранения в тайне закрытого ключа электронной цифровой подписи;

• •    приостановление и возобновление действия сертификатов ключей подписей, а также их аннулирование;

• •    ведение реестра сертификатов ключей подписей, обеспечивая возможность свободного доступа к нему участников информационных систем;

• •    проверка уникальности открытых ключей электронных цифровых подписей в реестре сертификатов ключей подписей и архиве удостоверяющего центра;

• •    выдача сертификатов ключей подписей в форме документов на бумажных носителях и (или) в форме электронных документов с информацией об их действии;

• •    осуществление по обращениям пользователей сертификатов ключей подписей подтверждения подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе в отношении выданных им сертификатов ключей подписей;

• •    предоставление участникам информационных систем иных, связанных с использованием электронных цифровых подписей услуг.

Процессы формирования закупок в электронной форме развиваются уже значительный период и имеют дальнейшие перспективы развития, даже западные страны до сих пор используют возможности электронных систем не в полную силу.

Затянувшееся развитие рынка государственных и муниципальных закупок в электронной форме в России во многом связано с проблемами безопасности информационных потоков и стандартизации систем, а также с большим количеством рисков.

Создание системы государственных и муниципальных закупок в электронной форме является достаточно трудоемкой процедурой и нуждается в тщательном планировании с учетом российского законодательства и сложившейся национальной экономикой. В связи с этим при построении системы российских торгов в электронной форме необходимо, в первую очередь, максимально использовать накопившийся большой зарубежный опыт, создавая при этом самостоятельную российскую систему государственных и муниципальных закупок в электронной форме, а во-вторых, разработать методические рекомендации (в данный момент их нет) по их организации и проведению.