Новые цели развития и национальные проекты, версия 3.0: что ждет страну и регионы?

DOI:

Не первый год повышенное внимание общественности приковано к реализуемым на территории страны национальным проектам, стартовавшим в 2019 г. и ознаменовавшим новый этап государственного проектного управления. Направления проектов четко сформулированы и ясны, и исходят из того, ради чего они были предусмотрены – достижения национальных целей развития Российской Федерации [Ежов, 2020; Национальные цели развития ... , 2020].

Национальные цели масштабны и амбициозны, касаются самых разных сфер и вопросов, таких как: социально-экономические показатели, цифровое развитие, научно-технологические разработки. Но все эти качественные изменения в итоге должны привести к главным эффектам – повышению удовлетворенности граждан условиями для жизни и труда, возможностями саморазвития. Как ожидается, это приведет к росту численности граждан страны, что в настоящее время является одной из наиболее важных, сложных и первоочередных целей [Ефимов, 2020; Единый план по достижению ... , 2021; Орлов, 2022].

Конечно, такие планы невозможно реализовать только за счет проектов, эффективных для решения определенных задач. Так, наиболее оптимально использовать данный инструмент при необходимости получения уникального результата в условиях ресурсных (финансовых, временных и т. п.) ограничений. Однако, являясь приоритетным инструментом, именно национальные проекты (и входящие в их состав федеральные проекты) наиболее чутко реагируют на изменения стратегических приоритетов, следуя их обновленным версиям.

А такие изменения были: первый раз национальные цели развития были скорректированы в 2020 г., что повлекло за собой череду структурных изменений в проектах, а второй раз в 2024 году. Следующие за этим событием поправки в национальные проекты ожидаются до 1 сентября 2024 года.

Здесь же следует отметить, что все описанные события хоть и были инициированы на федеральном уровне, но обеспечиваются с глубинным региональным участием. Многие из обозначенных целей и задач, установленных показателей, просто невозможно достигнуть без участия территорий. Так, национальные проекты косвенно или напрямую (через федеральные проекты) дезагрегированы на региональный уровень, или оказывают на них опосредованное влияние. С представителями органов власти субъектов РФ заключаются финансовые и нефинансовые соглашения о реализации на их территории региональных проектов, направленных на достижение показателей и результатов федеральных проектов [Адамович, 2024; Городецкая, 2024].

Таким образом, представляет интерес проведение исследования по оценке произведенных изменений для выявления векторов и тенденций современного государственного стратегического, в том числе территориального планирования.

Национальные цели развития: анализ изменений

Национальные цели развития впервые были обнародованы в 2018 г., затем дважды скорректированы. В таблице представлен сравнительный анализ их соответствующих редакций.

Обращает на себя внимание количество целей: после их первоначального утверждения в

Таблица

Сравнительный анализ национальных целей развития Российской Федерации в разных редакциях их принятия за период 2018–2024 годов

№ п/п	Указ № 309 (2024 г.)	Указ № 474 (2020 г.)	Указ № 204 (2018 г.)
1	Сохранение населения, укрепление здоровья, повышение благополучия граждан, поддержка семьи	Сохранение населения, здоровье и благополучие граждан	Обеспечение устойчивого естественного роста численности населения РФ
2	Реализация потенциала каждого человека, развитие его талантов, воспитание патриотичной и социально ответственной личности	Возможности для самореализации и развития талантов	Повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. – до 80 лет)
3	Комфортная и безопасная среда для жизни	Комфортная и безопасная среда для жизни	Снижение в 2 раза уровня бедности в РФ
4	Экологическое благополучие	Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство	Улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно
5	Устойчивая и динамичная экономика	Цифровая трансформация	Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции
6	Технологическое лидерство		Вхождение РФ в число 5 крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4 %
7	Цифровая трансформация государственного и муниципального управления		Создание в базовых отраслях экономики, прежде всегов обрабатывающей промышленности и АПК, высокопроизводительного и экспортно-ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами
8			Ускорение технологического развития РФ, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50 % от их общего числа
9			Обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономику и социальную сферу

Примечание . Составлено автором по: [Указ Президента РФ № 204, 2018; Указ Президента РФ № 474, 2020; Указ Президента РФ № 309, 2024]. Одним и тем же цветом выделены схожие цели.

количестве 9 единиц, с их достаточно подробными и детальными формулировками, в отдельных случаях содержащими числовое выражение ожидаемого результата (то есть, по сути, целевыми показателями к этим целям), в 2020 г. их число уменьшается почти вдвое (до пяти), а наименования становятся более общими, масштабными. Указом № 309 предложено 7 национальных целей, что является неким балансом между ранее существовавшими вариантами [Указ Президента РФ № 309, 2024; Адамович, 2024; Городецкая, 2024].

Для качественной оценки произошедших изменений, понимания трансформации национальных целей следует чуть глубже рассмотреть каждый из указов, которые содержат необходимые для такого анализа подсказки: Указы № 309 и № 474 для каждой национальной цели включают характеризующие их достижение показатели. Кроме того, в новом указе к целям также имеются раскрывающие их задачи. Первоначальный указ имеет немного иную структуру: в нем внимание направлено на национальные проекты, к которым и были утверждены задачи и показатели. Дело в том, что сначала большее внимание уделялось самим проектам: например, указание Правительству РФ – выделять средства федерального бюджета в приоритетном порядке – было дано именно на реализацию национальных проектов (программ). А в последующих указах аналогичное поручение направлено уже на реализацию национальных целей. Таким образом, акценты смещены от инструментов достижения (проектов) непосредственно к целям развития [Указ Президента РФ № 309, 2024; Указ Президента РФ № 474, 2020].

С использованием данных элементов в таблице посредством различных цветов отражена связь между национальными целями развития в редакциях трех Указов Президента РФ. Из данных таблицы видно, что цели социального блока, изначально представленные в более дифференцированной структуре, в последующем укрупнены в единую формулировку. При этом принято решение о выделении отдельной цели, направленной на индивидуальное развитие личности, на чем первоначально внимание не заострялось.

Определенно масштабирована цель, направленная на создание комфортных условий для проживания граждан страны. Сначала этот вопрос был главным образом выражен целью по улучшению жилищных условий населения. С 2020 г. целью является формирование комфортной и безопасной среды для жизни, а существовавшая ранее цель стала лишь одним из целевых индикаторов к ней.

Экономические вопросы, ранее также достаточно детально и подробно проработанные, обобщены. При этом, по мнению автора, цель по созданию в отечественной экономике высокопроизводительного сектора, базирующегося в первую очередь на обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, посредством развития технологий и обеспечения высококвалифицированными кадрами, нашла свое отражение сразу в двух целях развития Указа № 309.

А вот цель по технологическому лидерству оказалось проще увязать с первым Указом № 204. Как ни удивительно, но из Указа № 474 ближе всех оказалась цель по самореализации граждан за счет показателя по объему научных исследований и разработок, присущего обеим из рассматриваемых целей [Адамович, 2024; Городецкая, 2024].

Более подробно (в разрезе целей Указа № 309, с учетом целевых показателей, характеризующих степень их достижения) результаты проведенного анализа представлены далее по тексту.

Обсуждение и выводы

Цель: Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи.

Безусловно, одним из концептуальных индикаторов данной цели является мониторинг продолжительности жизни населения. При этом если Указ № 204 предполагал оценку длительности именно здоровой жизни, то последующие указы – жизни в целом [Указ Президента РФ № 204, 2018].

План на 2030 г. неизменно установлен на уровне 78 лет, с перспективой к 2036 г. – до 81 года. Однако достижение заданной планки, по нашему мнению, будет крайне затруднительно. Так, на конец 2023 г. по России в целом без гендерного разделения ожидаемая продолжительность жизни при рождении составила 73,41 г. [Ожидаемая продолжительность жизни ... , 2023]. Таким образом, за 6–7 лет предполагается увеличение значения на 4,5 года. Однако если вернуться в прошлое, чтобы достичь такой динамики, стране бы потребовалось в два раза больше времени, чем выделено сейчас, а именно порядка 13 лет. Например, в 2010 г. значение было как раз на 4,5 г. меньше – 68,9 лет. Конечно, отчасти в этом вопросе свое негативное влияние оказала эпидемия COVID-19, на три года (2020–2022 гг.) прервав сложившуюся тенденцию роста, но и этот факт не объясняет излишне оптимистичных планов.

Кроме того, Указом № 309 предусмотрено снижение дифференциации показателей ожидаемой продолжительности жизни. К сожалению, из названия показателя непонятно, о каких именно различиях идет речь: по полу, месту проживания

(город, село) или иному критерию. Хотя в целом идея обратить на это внимание здравая, например за 2023 г. разница продолжительности жизни между женщинами и мужчинами составила 10,7 лет!

Для справедливости нужно отметить, что новый указ все же не оставил без внимания аспект продолжительности здоровой жизни, закрепив ожидания ее опережающего роста. Сложно давать оценку реалистичности данных планов, однако заметим, что 2023 г. – первый год в пост-ковидный период, когда как по стране в целом, так и по всем федеральным округам действительно наблюдается опережающий рост продолжительности здоровой жизни [Ожидаемая продолжительность здоровой жизни ... , 2023].

Конечно, необходимо обратить внимание на появление новых показателей для данной цели, например в отношении реабилитации участников специальной военной операции, коэффициента Джини для оценки экономического неравенства и нескольких индикаторов, направленных на оценку оплаты труда.

Цель: Реализация потенциала каждого человека, развитие его талантов, воспитание патриотичной и социально ответственной личности.

Одним из наиболее существенных и неприглядных, на наш взгляд, изменений является отсутствие (по сравнению с Указом № 474) индикатора о вхождении РФ в число 10 ведущих стран по качеству общего образования. Конечно, есть вероятность, что данный вопрос не останется без внимания и будет отражен, например, на уровне национального проекта, но даже при таких обстоятельствах исключение столь важного вопроса из указа Президента РФ сложно объяснимо.

При этом положительной тенденцией является распространение системы профессионального развития педагогических работников на все уровни образования, так как Указом № 204 данный вопрос был отнесен к задаче национального проекта «Образование» только в части учителей общеобразовательных организаций.

Кроме того, подходы к формированию социально ответственной и гармонично развитой личности расширены посредством включения мероприятий патриотической направленности.

В сфере культуры акценты смещены с контроля над количеством посещений культурных мероприятий, с вопросов создания и реконструкции учреждений и объектов культуры, к оценке степени удовлетворенности граждан работой го- сударственных и муниципальных организаций культуры. По мнению автора, такие перемены указывают на более осознанные, зрелые подходы, когда успех проводимой кампании оценивается не по непосредственному результату, а при достижении социального эффекта.

Цель: Комфортная и безопасная среда для жизни.

Важным является включение на уровень целевых показателей вопросов модернизации коммунальной инфраструктуры и улучшения качества предоставляемых коммунальных услуг. Ранее данные элементы были сфокусированы только в инструментах реализации указов (проектах и государственных программах).

Отдельно выделены индикаторы увеличения авиационной подвижности населения и роста энергетической и ресурсной эффективности в таких сферах, как жилищно-коммунальное хозяйство, промышленное и инфраструктурное строительство. Следует отметить, что эти области достаточно широко раскрыты в действующем комплексном плане модернизации и расширения магистральной инфраструктуры (далее – комплексный план). Ожидаемо, если соответствующие мероприятия будут включены в комплексный план развития транспортной, энергетической, телекоммуникационной, социальной и иной инфраструктуры на период до 2036 г., который поручено разработать до 1 июля 2025 года.

Интересный акцент в рамках данной национальной цели развития прослеживается на протяжении всего рассматриваемого периода. Речь идет о продвижении национального кинематографа, для чего предполагаются оснащение кинозалов необходимым оборудованием и создание иных условий для показа российских кинофильмов. Мероприятия адресованы для малых населенных пунктов страны.

Важные вопросы подняты посредством новых индикаторов, например социальная газификации населения, увеличение парка общественного транспорта с невысокой степенью износа, завершение капитального ремонта зданий образовательных организаций.

Цель: Экологическое благополучие .

Несмотря на функционирование отраслевого национального проекта «Экология» в числе первых проектов с момента принятия национальных целей развития в 2018 г., с уверенностью можно заявить, что выделение данного направления в самостоятельную цель является новым. Названный проект был направлен на дос- тижение отдельных, соответствующих его тематике показателей, Указом № 474 отнесенных к национальной цели «Комфортная и безопасная среда для жизни». Собственно говоря, новая цель по экологическому благополучию, по сути, «изъяла» данные показатели себе.

По результатам проведенного анализа скорректированных индикаторов новой цели непонятны потери таких важных объектов, как река Волга и озеро Телецкое, ранее поименованных при упоминании необходимости экологического оздоровления водных объектов и сохранения уникальных водных систем. Сейчас единственным индивидуальным объектом в показателе осталось озеро Байкал.

Очень важным решением считаем закрепление в качестве целевого индикатора сохранение лесов и биологического разнообразия и создание условий для экологического туризма. Дело в том, что эти вопросы поднимались только национальным проектом «Экология» непосредственно, без возможности его логической связи с целями и показателями Указа № 474 в этой части. Теперь данная недоработка устранена.

Кстати, вопросам развития различных видов туризма новый указ уделяет много места и внимания, но об этом более целесообразно поговорить в рамках следующей национальной цели, посвященной развитию экономики.

Цель: Устойчивая и динамичная экономика.

Действительно, роль туризма возрастает и в первую очередь для экономики страны. Так, Указом № 309 расставлены акценты на повышение доли туристской отрасли в валовом внутреннем продукте и увеличение экспорта туристских услуг в три раза по сравнению с уровнем 2023 года. Необходимо отметить, что оба предшествующих указа не содержали в себе упоминаний о сфере туризма. Данное упущение ликвидировали, запустив с 2021 г. национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства». Теперь же реализация данного национального проекта (который остался в обновленном перечне проектов) будет увязана с соответствующими ему целевыми показателями.

Следует отметить, что новая экономическая цель и показатели к ней радуют расширением границ и более масштабными подходами. Так, вопросы подготовки высококвалифицированных кадров ранее рассматривались в пределах отдельных направлений (например, для медицины, науки, культуры, цифрового развития, повышения производительности труда). Теперь деятельность по подготовке кадров предполагается к реализации для приоритетных отраслей экономики, исходя из прогноза потребности в них.

Или, например, сельскохозяйственная отрасль ранее наиболее релевантно была представлена в виде задачи национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» по содействию фермерам и развитию сельской кооперации. В настоящее время эта тема укрупнена и выражена в увеличении объема производства и экспорта продукции агропромышленного комплекса.

Достаточно новым веянием для отражения в контексте национальных целей развития явилось указание о реализации программ адаптации к изменениям климата на федеральном, региональном и корпоративном уровнях и создании национальной системы мониторинга климатически активных веществ. Предполагаем, что усиление внимания к данному вопросу связано с исполнением Российской Федерацией принятых международных обязательств по достижению ЦУР (в части экологических вопросов), закрепленных Повесткой дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., принятой членами Организации Объединенных Наций [Доклад о человеческом развитии ... , 2023; Цели в области устойчивого развития, 2023].

Немало новых ветвей развития предусмотрено Указом № 309: рост капитализации фондового рынка и долгосрочных сбережений граждан; снижение дифференциации в уровнях бюджетной обеспеченности регионов РФ; увеличение доли креативных индустрий в экономике.

Также имеются индикаторы, которые могут выступить прологом для следующей национальной цели – это снижение доли импорта товаров и услуг в структуре валового внутреннего продукта и усиление плотности роботизации. Кстати, ранее внедрение роботизированных технологий указами использовалось только для постановки задачи по организации дорожного движения и контроля за соблюдением правил дорожного движения в рамках национального проекта «Безопасные и качественные дороги». Безусловно, данные показатели влияют на рассматриваемую национальную цель, а вот достичь их невозможно без мероприятий, направленных на следующую цель развития.

Цель: Технологическое лидерство.

Как было указано ранее, данная цель с Указом № 474 имеет только одну устойчивую грань соприкосновения – целевой показатель по вхождению Российской Федерации в число ведущих стран мира по объему научных исследований и разработок. Причем нельзя не отметить регресс в планах: если Указ № 204 определял необходимость быть в топ-5 стран, то оба последующих указа понижают планку ожидаемого результата до 10 мест. И, наконец, наиболее странным здесь является обстоятельство, что Российская Федерация на протяжении последних трех лет (2021– 2023 гг.) занимает 9-е место в соответствующем рейтинге [Место Российской Федерации по объему ... , 2023]. Таким образом, трудно считать цель направленной на развитие, когда один из ее показателей устанавливает план на уровне давно достигнутого значения.

Действительно, Указ № 204 был ближе к развитию данной области, в том числе через содержащуюся в нем цель по созданию на основе современных технологий высокопроизводительного экспортоориентированного сектора. Дуальность данной цели заключалась в содержании в ней направления по подготовке высококвалифицированных кадров (как раз для этого сектора), что сейчас относится к предыдущей рассмотренной цели. Инструмент достижения также был подходящим: национальные проекты «Наука и университеты», «Международная кооперация и экспорт», вышеназванный Комплексный план.

Впрочем, браковать данную цель причин нет: для ее достижения планируется обеспечение технологической независимости широкого спектра областей и направлений, формирование новых рынков, увеличение отечественных высокотехнологичных товаров и услуг, поддержка малых технологических компаний.

Цель: Цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы.

В сравнении с ранее рассмотренными национальными целями, текущая – это спокойная гавань, преемница как по концепции, так и инструментам достижения своей предшественницы из Указа № 474. Изучение характеризующих ее показателей наталкивает на мысль о последовательном продолжении ранее взятого курса, его углублении и расширении зон влияния.

Основными направлениями в рамках данной цели продолжают быть:

– повсеместная цифровизация, в первую очередь государственного сектора, в том числе в целях широкого предоставления массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронной форме;

– поэтапный переход на российское программное обеспечение, для чего предполагается увеличивать инвестиции в отечественные информационные технологии;

– обеспечение качественного высокоскоростного широкополосного доступа к сети «Интернет» с повсеместным покрытием территории;

– развитие способов и систем защиты данных, обеспечение сетевого суверенитета и информационной безопасности, эффективного противодействия IT-преступлениям.

Ожидается еще ряд изменений, вызванных принятием нового Указа № 309 – это обновление стратегии пространственного развития РФ на период до 2030 г.; разработка нового единого плана по достижению национальных целей, по сути являющегося «дорожной картой» реализации указа; корректировка показателей по оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и деятельности региональных исполнительных органов.

И, конечно, во многом достижение новых национальных целей развития будет зависеть от работы, проводимой «на местах», региональными и муниципальными органами власти.