Нравственные составляющие принципа поддержания доверия к закону и действиям публичной власти при осуществлении судебнопроверочной деятельности

Басаев Д. В. Нравственные составляющие принципа поддержания доверия к закону и действиям публичной власти при осуществлении судебно-проверочной деятельности // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2024. Вып. 3. С. 39–49.

Согласно статье 257 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) лица, участвующие в деле, а также иные лица в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу (часть 1). По общему правилу на стадии обжалования в порядке апелляционного производства апелляционная инстанция осуществляет судебно-проверочную деятельность в отношении судебных актов арбитражного суда первой инстанции, не вступивших в законную силу.

В силу специфики апелляционного производства судебно-проверочная деятельность на рассматриваемой стадии не ограничивается только «судом права» и в силу части 1 статьи 268 АПК РФ суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам. Иными словами, суд апелляционной инстанции вправе устанавливать обстоятельства дела и давать оценку правильности применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Вытекающее из предусмотренного Конституцией Российской Федерации право на законный и справедливый суд, право на апелляционное обжалование является неотъемлемой гарантией обеспечения законности при осуществлении правосудия в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем собственная практика рассмотрения экономических споров позволяет автору выделить ряд проблем, свидетельствующих о том, что правовые ожидания участника процесса, обратившегося с жалобой в целях проверки законности и обоснованности судебного акта первой инстанции, не всегда направлены на защиту и восстановление своих прав и законных интересов как добросовестного участника правоотношений, а имеют признаки злоупотреблении правом на обжалование в силу различных мотивов.

Не случайно в своем выступлении на пленарном заседании Совета судей РФ 21 мая 2024 г. председатель Совета судей Российской Федерации В. В. Момотов обратил внимание судейского корпуса на недобросовестное поведение участников процесса, когда доступность правосудия является «стимулом для решения любых проблем через суд». Так, «зачастую гражданские иски предъявляются тогда, когда спор о праве между сторонами фактически отсутствует, но есть недобросовестное лицо, которое не желает исполнять свои обязанности, и истец, который пытается принудить нарушителя к их исполнению. В этих случаях нарушитель не предпринимает каких-либо действий, чтобы процессуально противостоять истцу, и не оспаривает наличие неисполненных обязанностей. То есть истец обращается в суд ради формального документа для принуждения ответчика к исполнению его обязанностей»1.

Поскольку, как правило, внешне правомерное поведение участника процесса, злоупотребляющего правом на обжалование, формально соответствует закону, особую роль для арбитражного суда приобретает запрет статьей 41 АПК РФ на злоупотребление правом, влекущий для такого лица предусмотренные процессуальным законом неблагоприятные последствия (взаимосвязанные части 2 и 3).

В связи с этим при осуществлении судебно-проверочной деятельности на стадии апелляционного производства особое значение приобретают квалификация судом процессуального поведения такого участника процесса, внешне создающего видимость правомерного поведения, на соответствие правовым принципам и принятие соответствующих процессуальных мер реагирования в отношении недобросовестного лица, что вытекает из смысла таких предусмотренных статьей 2 АПК РФ задач судопроизводства в арбитражных судах, как укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также формирование уважительного отношения к закону и суду.

Важное значение при рассмотрении экономических споров, где ответчиком выступают органы публичной власти и их должностные лица, т. е. в порядке главы 24 АПК РФ, имеет принцип поддержания доверия к закону и действиям государства (органов публичной власти).

В постановлении от 05.03.2013 № 5-П Конституционный Cуд РФ обратил внимание на то, что соблюдение данного принципа имеет существенное значение и для обеспечения единства правоприменительной практики в рамках установленной Конституцией Российской Федерации компетенции судов1.

• Н.    А. Арапов, определяя юридически значимое доверие граждан к конституционному государству (публично-правовое доверие), исходил из того, что «это уверенное и вместе с тем алеаторное (рискованное) правомерное ожидание граждан относительно того, что конституционное государство будет действовать согласно отличающим его природу качествам, которые следуют из положений конституционного права данного государства» [1, с. 8].

Конституционный Cуд Российской Федерации в ряде постановлений сформировал правовую позицию, согласно которой принцип поддержания доверия к закону и действиям государства предполагает ответственность публичной власти за качество принимаемых решений, сохранение присущей природе законодательных актов разумной стабильности правового регулирования, обеспечение надлежащей правовой определенности2.

Таким образом, обобщая сказанное в контексте рассматриваемой проблемы, принцип поддержания доверия к закону и действиям публичной власти заключается в правовой определенности и предсказуемости публичной власти, что дает участникам правоотношений возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения.

По мнению Г. А. Гаджиева, «концепция социального государства, идея государственного регулирования экономических отношений, укрепления доверия к экономическим институтам имеет этическую природу, образуя то, что весьма условно можно назвать конституционно-правовой этикой» [2, с. 15].

Поэтому несомненно, что нравственно-этические компоненты поведения публичной власти обретают особое инструментальное значение при оценке в суде процессуального поведения органов публичной власти, злоупотребляющих правом на обжалование судебных актов.

Одним из ярких примеров нарушения органом публичной власти принципа поддержания доверия к действиям органов публичной власти является дело № А10-4616/20233, рассмотренное Четвертым арбитражным апелляционным судом, в котором заявителем оспаривалась законность привлечения к административной ответственности по статье 16.14 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ).

В данном деле суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о доказанности таможенным органом наличия в действиях общества состава вменяемого правонарушения, вместе с тем установив, что в данном случае подлежат применению положения части 5 статьи 4.4 КоАП РФ, суды признали оспариваемые постановления незаконными.

Согласно части 5 статьи 4.4 КоАП РФ, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, то совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения.

Суды установили, что по результатам одной проверки таможенным органом возбуждено 62 дела об административных правонарушениях по статье 16.14 КоАП РФ и вынесено 62 постановления об административном правонарушении, в том числе 5 оспариваемых в указанном деле. Таким образом, поскольку правонарушения выявлены таможенным органом в ходе одного контрольного мероприятия, ответственность за выявленное правонарушение предусмотрена одной и той же статей 16.14 Кодекса, суды учли положения части 5 статьи 4.4 Кодекса, а также, принимая во внимание, что одно неоспоренное постановление о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении вступило в законную силу, признали пять оспариваемых по данному делу постановлений незаконными.

При этом по результатам рассмотрения апелляционной жалобы таможенного органа суд апелляционной инстанции вынес в соответствии со статьей 188.1 АПК РФ в отношении Бурятской таможни частное определение, которым обратил внимание таможни на недопустимость в дальнейшем нарушений требований действующего законодательства, выявленных в настоящем определении, а также обязательность соблюдения принципов правовой определенности и законности, поддержания доверия хозяйствующих субъектов к закону и действиям государства при осуществлении таможенным органом своих полномочий. Суд апелляционной инстанции посчитал, что в регионе деятельности Бурятской таможни сложилась негативная правоприменительная практика вынесения решений о привлечении к административной ответственности по аналогичным делам при игнорировании административным органом сложившейся судебной практики применения положений части 5 статьи 4.4. КоАП РФ. Несмотря на выявленное правовое регулирование и судебную практику, которые не могут быть не известны органу государственной власти, таможенный орган последовательно и систематично отрицает приведенное правовое регулирование и исходит из разделения контрольной функции на отдельные мероприятия и возможности в связи с этим вынесения по каждому из них отдельного постановления о привлечении к административной ответственности.

Суд пришел к выводу, что позиция таможенного органа по рассмотренному делу противоречит целям принятия федерального закона от 26.03.2022 № 70-ФЗ «О внесении изменений в КоАП РФ», направленного на снижение административной нагрузки, и имеет единственную цель — преодолеть применение части 5 статьи 4.4 Кодекса, что является недопустимым, поскольку нарушает принцип законности и связанный с ним принцип поддержания доверия к закону и действиям государства, который предполагает его ответственность за качество принимаемых решений, сохранение присущей природе законодательных актов разумной стабильности правового регулирования, обеспечение надлежащей правовой определенности, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Апелляционный суд посчитал, что негативная правоприменительная практика Бурятской таможни, как и должностных лиц таможенного органа, свидетельствует о существенном нарушении прав и законных интересов организаций, а также охраняемых законом интересов общества и государства, поскольку подрывает устойчивость правовой системы, отрицает обязательную силу вступивших в законную силу судебных актов и практикообразующее значение судебных актов Верховного суда Российской Федерации, способствует формированию правового нигилизма должностных лиц таможенных органов, а также приводит к принятию заведомо незаконных постановлений о привлечении к административной ответственности.

Таможенный орган, несмотря на обжалование в суд кассационной инстанции частного определения апелляционного суда, в установленный срок направил суду информацию о принятых мерах в соответствии с частью 2 статьи 188.1 АПК РФ.

Следует отметить, что законом предусмотрена ответственность за неисполнение частного определения арбитражного суда (часть 3 статьи 188.1 АПК РФ; статья 17.4 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за непринятие мер по частному определению или постановлению суда), привлечение к которой не освобождает от обязанности сообщить о мерах, принятых по частному определению арбитражного суда.

В данном примере продемонстрирована эффективность использованного судом апелляционной инстанции при осуществлении судебно-проверочной деятельности процессуального механизма противодействия недобросовестному поведению органа публичной власти, оспаривавшему решения суда первой инстанции по остальным 57 делам с участием одних и тех же лиц и по тем же самым основаниям.

В другом деле № А78-4522/2021 частным определением Четвертый арбитражный апелляционный суд обратил внимание Читинской таможни на недопустимость в дальнейшем нарушений требований федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и постановления Правительства Российской Федерации от 26.12.2013 № 1291 «Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств (шасси) и прицепов к ним и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», выявленных в указанном определении, а также обязательность соблюдения принципов правовой определенности и законности, поддержания доверия хозяйствующих субъектов к закону и действиям государства при осуществлении таможенным органом своих полномочий1.

При рассмотрении спора по указанному делу, удовлетворяя требования общества и признавая незаконным решение таможенного органа об отказе в возврате излишне уплаченного утилизационного сбора, суды исходили из того, что в период исчисления и уплаты обществом утилизационного сбора в отношении ввезенных транспортных средств в Правилах № 1291 отсутствовала норма, предписывающая определять размер утилизационного сбора с учетом такой технической характеристики, как грузоподъемность, в дополнение к указанной изготовителем массе самого транспортного средства; юридическое значение для исчисления размера утилизационного сбора могут иметь физические характеристики транспортного средства, оказывающие влияние на затраты в связи с осуществлением деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты ими своих потребительских свойств. При выявленном правовом регулировании суды указали на то, что именно масса транспортного средства без учета его грузоподъемности необходима для расчета утилизационного сбора, признали доказанным обществом факт излишней уплаты утилизационного сбора. Арбитражные суды руководствовались правовой позицией Верховного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 26 декабря 2017 г. № 305-КГ17-12383, пункте 26 Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации № 1 (2018), утвержденного президиумом Верховного суда Российской Федерации 28 марта 2018 г.

Стоит отметить, что по данному спору имелась обширная судебная практика не в пользу таможенного органа2. Судом апелляционной инстанции установлено, что в регионе деятельности Читинской таможни сложилась устойчивая и последовательная негативная правоприменительная практика вынесения таможенным органом решений об отказе в возврате излишне уплаченного утилизационного сбора по аналогичным вопросам, рассмотренным в указанном деле, что подтверждается рассмотренными арбитражными судами за последний трехлетний период аналогичными делами.

Несмотря на выявленное правовое регулирование порядка исчисления утилизационного сбора (рассматриваемых периодов), которое, как установлено апелляционным судом, таможенному органу и его должностным лицам известно, но последовательно и систематично отрицается им со ссылкой на внутриведомственные указания вышестоящего органа, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что указанный подход таможенного органа приводит к принятию заведомо незаконных решений об отказе в возврате излишне уплаченного утилизационного сбора со ссылкой на необходимость учета грузоподъемности транспортных средств при исчислении его размера, а также к последующему взысканию судебных расходов стороны спора из федерального бюджета.

Суд кассационной инстанции при рассмотрении кассационной жалобы таможенного органа на рассматриваемое частное определение суда апелляционной инстанции согласился с судом в том, что негативная правоприменительная практика Читинской таможни, как и должностных лиц таможенного органа, свидетельствует о существенном нарушении прав и законных интересов организаций, а также охраняемых законом интересов общества и государства, поскольку подрывает устойчивость правовой системы, отрицает обязательную силу вступивших в законную силу судебных актов и практикообразующее значение судебных актов Верховного суда Российской Федерации, способствует формированию правового нигилизма должностных лиц таможенных органов1.

По данному делу суд апелляционной инстанции также направил копию частного определения в Следственный комитет РФ для принятия правового решения в отношении должностного лица таможенного органа, поскольку усмотрел в его действиях признаки преступления, предусмотренного частью 1 статьи 293 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Таможенный орган, несмотря на обжалование в суд кассационной инстанции частного определения апелляционного суда, в установленный срок направил суду информацию о принятых мерах в соответствии с частью 2 статьи 188.1 АПК РФ, согласно которой такая порочная практика таможенного органа была прекращена. Дальневосточное таможенное управление также приняло во внимание частное определение апелляционного суда.

Процессуальным же последствием применения судом апелляционной инстанции таких приведенных мер противодействия недобросовестному поведению органов публичной власти, последовательно принимающих заведомо незаконные решения и безмерно обжалующих судебные акты в апелляционной и кассационной инстанциях при очевидном отсутствии на то законных оснований, явилось значительное снижение таких споров в арбитражных судах.

Без преувеличения указанные примеры демонстрируют эффективность, в том числе и профилактическую, принимаемых арбитражными судами мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, что направлено на достижение предусмотренных статьей 2 АПК РФ задач экономического правосудия.

В продолжение сказанного также следует обратить внимание на разъяснения, изложенные в пункте 26 постановления пленума Верховного суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», по смыслу которых при признании судом незаконными решений (действий) органов публичной власти и их должностных лиц, если в соответствии с законом за такими органами и лицами сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы заявителя, суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 КАС РФ, статья 16 АПК РФ).

В практике Четвертого арбитражного апелляционного суда рассмотрено значительное количество дел, по которым орган публичной власти, чьи решения (действия) были признаны судом несоответствующими закону, при повторном рассмотрении по существу вопроса заявителя, принимает аналогичное решение по тем же самым основаниям, которые ранее признавались судами незаконными.

Для таких случаев в арсенале арбитражных судов имеется возможность наложения судебного штрафа за неисполнение судебного акта в порядке статьи 332 АПК РФ либо в случае злостного неисполнения представителем публичной власти судебного акта — уголовная ответственность по части 2 статьи 315 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Более того, при рассмотрении таких дел в суде достаточно часто отмечается процессуальная пассивность органов публичной власти, заключающаяся в нежелании, а порой и просто в самоустранении, доказывать законность принятого таким органом решения, тогда как в силу закона бремя такого доказывания практически полностью возложено на орган публичной власти (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Иными словами, орган публичной власти принципиально игнорирует законную силу судебного акта вопреки установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами его обязательности.

Практика показывает, что в более чем половине случаев обжалование судебного акта органом публичной власти в порядке апелляционного производства связано исключительно с намерением затянуть вступление в законную силу решения суда первой инстанции.

Говоря о мотивах приведенных злоупотреблений со стороны органов публичной власти, как это было сказано выше, последовательно принимающих заведомо незаконные решения и безмерно обжалующих судебные акты в вышестоящую инстанцию при очевидном отсутствии на то законных оснований, следует отметить не только низкие профессиональные компетенции должностных лиц, но и сознательную политику отдельных должностных лиц органов публичной власти, не воспринимающих ценность прав и законных интересов участников правоотношений, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в силу свойственного им правового нигилизма.

В подтверждение такой позиции следует обратить внимание, по личному опыту, что нередки случаи, когда на вопрос суда представители органов публичной власти, в полной мере осознавая порочность своей позиции в суде, ссылаются на указания вышестоящих лиц, формально исполняющих свои должностные обязанности и нежелающих видеть негативную для них статистическую отчетность при обжаловании решений органов публичной власти в судебном порядке и, возможно, последующую за этим их дисциплинарную (ведомственную) ответственность.

Иными словами, не исключается и так называемый корыстный элемент такого поведения в силу иной личной заинтересованности должностного лица.

Что касается низких профессиональных компетенций должностных лиц органов публичной власти, в результате чего, например, пропущен процессуальный срок на обжалование, то в рассматриваемом случае арбитражные суды указанное обстоятельство не могут рассматривать в качестве извинительной ошибки органа публичной власти.

Применительно к сказанному суды руководствуются положениями части 1 статьи 7 и статьи 8 АПК РФ, согласно которым правосудие в арбитражных судах осуществляется на началах равенства всех перед законом и судом, судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе равноправия сторон, арбитражный суд не вправе своими действиями ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение, равно как и умалять права одной из сторон.

Так, например, по делу № А78-11053/20231, отказывая в восстановлении пропущенного администрацией процессуального срока на обращение с апелляционной жалобой уже после рассмотрения апелляционной жалобы другого лица по существу спора, суд апелляционной инстанции указал, что неисполнение заявителем жалобы процессуальной обязанности направить процессуальным оппонентам копии апелляционной жалобы и документов, которые у них отсутствуют, несмотря на то, что такие документы фиксируются в электронном виде в Картотеке арбитражных дел, не отменяет установленные процессуальным законом обязанность и порядок устранения обстоятельств оставления апелляционной жалобы без движения. При этом судом апелляционной инстанции было учтено, что при рассмотрении по существу апелляционной жалобы процессуального оппонента администрация не была лишена в судебном заседании возможность заявить возражения в порядке части 5 статьи 268 АПК РФ относительно обжалования решения суда только в части удовлетворенных требований. Однако, будучи надлежащим образом извещенным лицом о времени и месте судебного заседания, администрация явку не обеспечила, как и не представила возражения на апелляционную жалобу процессуального оппонента.

Такое процессуальное поведение администрации квалифицировано судом апелляционной инстанции как свидетельствующее о злоупотреблении процессуальным правом, что несовместимо с принципом поддержания доверия к действиям органов публичной власти.

В связи с этим отметим и другой проблемный вопрос, когда само по себе решение органов публичной власти формально соответствует требованиям закона, когда, казалось бы, требования закона при принятии решения таким органом соблюдены, в силу чего при оспаривании его решения (действия) в суде и последующем обжаловании в вышестоящие инстанции орган публичной власти занимает активную процессуальную позицию при доказывании на соответствие такого решения (действия) закону.

Так, по делу № А19-27759/20231 суды двух инстанций установили, что, отказывая в снятии техники с учета, орган гостехнадзора исходил из того, что отсутствуют данные об осмотре самоходной машины, наличие которого является обязательным в силу пункта 58 Правил государственной регистрации самоходных машин и других видов техники, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.09.2020 № 1507 (далее — Правила регистрации).

Вместе с тем, признавая такой отказ незаконным, суды исходили из того, что самоходное транспортное средство во владении заявителя не находится, собственником самоходной машины является другое лицо, что гостехнадзором оспаривается. Самоходная техника выбыла из фактического владения, пользования и распоряжения заявителя, а обязательства последнего по отношению к указанному имуществу были прекращены. Действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрена иная возможность для снятия самоходной машины с регистрационного учета во внесудебном порядке.

Поскольку очевидное для всех участников процесса обстоятельство отсутствия возможности произвести осмотр техники нисколько не повлияло на требование органа публичной власти произвести ее осмотр, постольку судами поставлено под сомнение качество, реальность принятого органом публичной власти решения, которое не соответствует разумным правовым ожиданиям участников правоотношений.

В данном случае суд апелляционной инстанции отметил, что формальная позиция органа публичной власти о том, что заявитель имел возможность во внесудебном порядке урегулировать вопрос по снятию техники с учета, выполнив обязательные требования Правил регистрации, предоставив в службу акт осмотра техники по месту ее нахождения у нового собственника, не учитывает установленных по делу обстоятельств, которые гостехнадзором также не оспариваются. В связи с этим позиция органа публичной власти противоречит принципу поддержания доверия к закону и действиям публичной власти, который предполагает ответственность должностных лиц и органов, осуществляющих публичные полномочия, за качество принимаемых решений, сохранение присущей природе законодательных актов разумной стабильности правового регулирования, обеспечение надлежащей правовой определенности.

Резюмируя сказанное, отметим, что понимание нравственно-этического компонента процессуального поведения органа публичной власти в суде апелляционной инстанции имеет существенное значение при оценке соответствия его поведения принципам правовой определенности и поддержания доверия к закону и органам публичной власти.

Применительно к задачам экономического правосудия имеющиеся в распоряжении арбитражных судов правовые средства для противодействия недобросовестному поведению органа публичной власти достаточно эффективны и должны учитываться последними.