О целесообразности разграничения публичных потребностей в сфере закупок товаров, работ и услуг на общие и внутриорганизационные

DOI:

Ежегодное увеличение объема расходов бюджетных средств, реализуемых в рамках контрактной системы в сфере закупок, требует акцентированного внимания и контроля, в том числе за эффективностью указанных расходов.

В рамках норм ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации [4] (далее – БК РФ) эффективность использования бюджетных средств определяется получением заданного результата при условии достижения экономии средств бюджета и/или получения наилучшего результата в процессе реализации выделенного объема бюджетных средств. Принимая указанное во внимание, а также то, что результатом (заданным или наилучшим) является конечное удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах, полагаем необходимым раскрыть содержание понятийного аппарата, а именно – понятия «публичные потребности».

Государственные нужды и публичный интерес

Понятие «государственные нужды», под которым значились определяемые установленным порядком потребности Российской Федерации или ее субъектов в продукции для решения общенациональных проблем и задач и обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников, в начале 90-х гг. получило легальное закрепление во многих нормативных правовых актах, однако на сегодняшний день большая часть из них упразднена. В Законе № 94-ФЗ [13] употреблялось, а в Законе № 44-ФЗ [12] без раскрытия содержания используется в настоящее время понятие «государственные и муниципальные нужды».

Из всего многообразия правовых позиций, представленных такими учеными, как Л.В. Андреева [1], О.А. Беляева [2], В.С. Гладков [6], К.В. Кичик [8], В.И. Кузнецовым [9] и др., выделяется определение государственных нужд, сформулированное В.С. Гладковым: «Это юридическая форма выражения публичного интереса, получившего в процессе плановой деятельности уполномоченных органов исполнительной власти последовательную конкретизацию до уровня потребности государства в определенных товарах, работах, услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление» [6, с. 22].

Разделяя мнение ученого о публичном интересе, который проявляется в определенной форме, мы не можем согласиться, что эта форма «государственные», а ныне – «государственные или муниципальные нужды». Классификация власти на государственную и муниципальную в настоящее время оставляет спорные моменты и вопросы (сложно поставить на один уровень муниципальной власти маленькие поселки и города-миллионники). Однако с уверенностью возможно констатировать одно – оба вида власти являются публичной, соответственно, в процессе исполнения своих функций реализуют публичные интересы. Публичный интерес – это отражение публичных потребностей, поскольку у государства или муниципального образования, за редким исключением, нет своих интересов – есть только публичные.

Публичные нужды и потребности

Большинство словарей не содержит понятие «нужды». Исключением является «Толковый словарь живого великорусского языка» В. Даля, в котором под «нудой», или «нуждой», понимается «неволя, принуждение, крайнее стеснение, надобность, необходимость, недостаток во всем, крайность» [7, с. 1450–1451]. Под «потребностями» составитель понимал «расходы, издержки на какие-либо надобности» [7, с. 935]. Следовательно, потребность связана с определенными издержками, но не продиктована такой острой необходимостью, как нужда. В «Философском энциклопедическом словаре» понятие «потребность» рассматривается во взаимосвязи производства и по- требления материальных и духовных благ. При этом удовлетворение текущих потребностей неизменно приводит к образованию новых [14, с. 500]. В «Большом энциклопедическом словаре» сделан акцент на том, что осознанные обществом, социальными группами, общностями и индивидами потребности рассматриваются как их интересы [3, с. 949].

Следовательно, потребность проявляется в достижении обществом в рамках своего социально-политического, культурного и финансово-экономического развития определенных целей. В этом случае задача государства – формирование именно разумных потребностей, являющихся залогом рационального расхода бюджетных средств.

Опираясь на вышесказанное, можно констатировать следующее: понятие «потребность» шире, чем «нужда», поскольку включает последнюю. При этом наличие нужды жизненно необходимо, продиктовано природой (дышать воздухом, питаться), а потребность – это результат развития общественного сознания, без которого возможно существование общества, но достаточно затруднительно (дышать свежим воздухом, горячее или калорийное питание и т. д.).

Потребности лежат в основе проявления у субъекта интереса к достижению чего-либо, а сам интерес выступает как осознанная потребность. Нужды не всегда направлены на достижение его интереса. Вместе с тем функционирование любого заказчика обеспечивается систематическим или периодическим приобретением товаров, работ и услуг. Необходимость и фактическое наличие данной потребности позволяет нам классифицировать указанные потребности на внутриорганизаци-онные и собственные.

Слова «нужды» и «потребности» при переводе с русского на английский язык имеют единое значение – «needs», что без уяснения внутреннего смысла и содержания способствует их ошибочному пониманию как тождественных.

Принимая во внимание изложенное, полагаем необходимым рассмотреть вопрос об использовании в нормативных правовых актах, регулирующих закупки, основного и единого понятия «публичные потребности», которое возможно употреблять для всех катего- рий заказчиков: на федеральном уровне, уровне субъекта Российской Федерации и муниципальном уровне. Таким образом, категория «публичные потребности» может быть реализована в процессе обеспечения потребностей не только государственных, но и муниципальных.

Разграничение публичных потребностей

Вопрос разграничения публичных потребностей рассматривался ранее на уровне теоретических предположений соотношения «государственных нужд и собственных нужд заказчика», согласно которым большая часть ученых приняла сторону объединения всех нужд в единые – «государственные нужды» [8, с. 34–36].

Учитывая организационно-правовую форму юридических лиц, относимых к «категории» заказчик в рамках Закона № 44-ФЗ, а также порядок их финансового обеспечения, данный вывод представляется спорным. Для обеспечения публичных потребностей органы государственной власти и казенные учреждения финансируются путем доведения лимитов бюджетных обязательств, бюджетные автономные учреждения получают субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, иные юридические лица – средства на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности. При этом в данном процессе упускается тот факт, что каждый заказчик одновременно становится «получателем для себя» определенного количества товаров, объема работ или услуг.

Любой орган или учреждение создаются в целях выполнения задач и функций, для чего имеется штат работников, движимое и недвижимое имущество, на содержание, обслуживание и эксплуатацию которых выделяются средства соответствующего бюджета. Данная правовая позиция была легально закреплена в ст. 69 БК РФ (в редакции до 28.04.2007). Согласно статье среди форм предоставления бюджетных средств выделялись средства на обеспечение функционирования бюджетных учреждений и оплату заключенных ими контрактов. Основываясь на данной норме, Счетная палата Российской Федера- ции также отмечала, что бюджетные учреждения осуществляют размещение заказов для обеспечения государственных или муниципальных нужд только в случаях, когда они представляют соответствующие органы власти и осуществляют по их поручению и за их счет размещение таких заказов [11]. Напомним, что изначально Закон № 94-ФЗ не предполагал в качестве заказчиков бюджетные и автономные учреждения.

В 2007 г. в результате начала реформирования бюджетных учреждений в Закон № 94-ФЗ добавили как заказчиков бюджетные, казенные и автономные учреждения, а в ст. 69.1 БК РФ были внесены изменения, согласно которым к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных услуг относятся ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания.

Развивая данную позицию, Минфин Российской Федерации указал, что поскольку бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг, они не имеют собственных нужд, а значит, и правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и государственных нужд [10]. На наш взгляд, федеральный орган исполнительной власти не учел то, что не государство, а само бюджетное учреждение в рамках гражданских правоотношений отвечает обязательствам, в том числе и заключенным договорам, всем своим имуществом самостоятельно. Подобное смешение воедино публичных (государственных) и внутриорганизацион-ных потребностей не соответствует эффективному расходу бюджетных средств.

Внутриорганизационные публичные потребности

Представляется уместным привести нормы Генерального соглашения по тарифам и торговле от 30.10.1947 [5], предусматривающего изъятия в части закупок госучреждениями товаров, приобретаемых для внутриорга-низационных потребностей, то есть не для пос- ледующей перепродажи или использования в производстве в коммерческих целях. К сожалению, российские органы власти не обратили должного внимание на данный документ. Следствием этого, в частности, стали масштабные проблемы, связанные с приобретением товаров, продуктов питания, в том числе скоропортящихся, бюджетными учреждениями для последующей продажи физическим лицам в рамках приносящей доход деятельности (например, в буфеты, магазины в образовательных организациях, учреждениях здравоохранения и т. д.). Ассортимент товаров и продуктов значительно сократился в силу обязанности заказчика соблюдать нормы Закона № 44-ФЗ.

Приведем также другой пример. Для руководителя заказчика приобретается в собственность по итогам аукциона автомобиль бизнес-класса со снижением начальной (максимальной) цены контракта 5 млн рублей на 10 %. Заказчик рапортует об эффективности конкурентной закупки, повлекшей эффективный расход бюджетных средств. С одной стороны, цель торгов достигнута, в том числе благодаря электронному аукциону. С другой – непонятно: какой публичный интерес достигнут в процессе пользования дорогостоящей машиной чиновником или руководителем бюджетного, казенного учреждения? Для выполнения служебных задач, должностных функций данные лица могут использовать общественный транспорт, такси, в крайнем случае – автомобили бюджетного сегмента. Аналогичные ситуации – при оплате дорогой мебели, мобильной связи, канцелярских и хозяйственных товаров, командировочных расходов и т. д. Насколько эффективны в процессе обеспечения публичного интереса подобные закупки товаров, работ, услуг для потребностей аппарата заказчика? Каким образом внутриорганизационная потребность в замене имеющейся оргтехники или мебели на новую будет способствовать результативности или эффективности деятельности заказчика?

Расходы на приведенные выше внутриор-ганизационные потребности заказчика «растворяются» в общей массе бюджетных средств, выделяемых на оплату товаров, работ, услуг для публичных потребностей в целом. Зачастую расходы на содержание аппарата заказчика превышают суммы, предназначенные на обеспечение публичного интереса.

Резул ьтаты

Фактическое смешение общих и внутри-организационных публичных потребностей привело к тому, что заказчики под формулировкой «государственные и муниципальные нужды» стали осуществлять закупки дорогих машин, строительство огромных дорогих зданий, требующих в последствии внушительных затрат на обслуживание и эксплуатацию («дворцы» Пенсионного фонда России и т. д.). В качестве противодействия подобным «законным» действиям заказчиков было введено нормирование закупок определенных товаров и услуг для разных категорий чиновников. Подобная новация, как, впрочем, и многие другие новшества правового регулирования контрактной системы в сфере закупок, не в полной мере способствовала достижению поставленных целей, поскольку реализуется преимущественно внутренними локальными актами заказчика и не соотносится с реальными потребностями общества (публичным интересом). Вместе с тем акцент законодателя на необходимости нормирования в сфере закупок доказывает наличие внутри-организационных потребностей заказчика, которые не следует смешивать и отождествлять с общими публичными потребностями.

Не устранились проблемы и с реализацией общих публичных потребностей. Например, ежегодное увеличение расходов на благоустройство г. Москвы, в результате которого встречается неоднократная замена не так давно установленных бордюрного камня или тротуарной плитки на новые образцы.

Раздельный учет финансирования общих и внутриорганизационных публичных потребностей заказчика способен наглядно показать эффективность не только государственного или муниципального управления, но и расхода бюджетных средств, направленных на выполнение функций государства, а также существование и функционирование самого заказчика как исполнителя функций государства.

Выводы

В заключении отметим, что эффективности расхода бюджетных средств возможно достичь исключительно продуманным правовым регулированием сферы закупок в соот- ветствии с ясным и понятным для всех без исключения целеполаганием и концепцией развития. Для этого вместо использования словосочетаний «государственные и муниципальные нужды» в обязательном порядке следует легально закрепить единое понятие «публичные потребности» с обязательным выделением в их составе общих и внутриорганиза-ционных потребностей заказчика. Публичные потребности предлагаем определить как форму реализации публичного интереса в товарах, работах, услугах за счет бюджетных средств и внебюджетных источников.

Указанное позволит не только разделить государственные и муниципальные закупки, сохраняя единые принципы и методы правового регулирования, но и оптимизировать финансовое обеспечение внутриорганизационных потребностей, в том числе сократить нормы потребления, устанавливаемые во многом без учета общественного мнения – основной составляющей публичного интереса. Кроме того, это поспособствует повышению эффективности расхода бюджетных средств путем не только экономии и получения необходимого результата по каждому направлению, но и контроля соотношения расходов на общие и внутриорганизационные публичные потребности. Таким образом, значительная часть бюджетного финансирования будет направлена на реальное удовлетворение публичного интереса с помощью финансирования непосредственно общих публичных, а не внутриорга-низационных потребностей заказчика.

Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 34 БК РФ, согласно которым эффективность использования бюджетных средств следует определять, как своевременное и всестороннее обеспечение участником бюджетного процесса в рамках его бюджетных полномочий общих и внутриорганизационных публичных потребностей с использованием наименьшего и/или определенного объема бюджетных средств.

гулирование / Л. В. Андреева. – М. : Волтерс Клу-вер, 2009. – 191 с.

• 2.    Беляева, О. А. Торги: основы теории и проблемы практики : монография / О. А. Беляева. – М. : Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ : Инфра-М, 2015. – 250 с.

• 3.    Большой энциклопедический словарь. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Большая Российская энциклопедия ; СПб. : Норинт, 2000. – 1456 с. : ил.

• 4.    Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ . – Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».

• 5.    Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ 1947). – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 6.    Гладков, В. С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой : дис.... канд. юрид. наук / Гладков Владимир Станиславович. – Ростов н/Д, 2008. – 27 с.

• 7.    Даль, В. И. Толковый словарь живого великорусского языка : в 4 т / В. И. Даль. – М. : Прогресс : Универс, 1994. – Т. 2: И-О. – 912 с. ; Т. 3: П-Р. – 912 с.

• 8.    Кичик, К. В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография / К.В. Кичик. – М. : Юстицинформ, 2012. – 260 с.

• 9.    Кузнецов, В. И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис.... канд. юрид. наук / Кузнецов Владимир Иванович. – М., 2005.– 188 c.

• 10.    Письмо Минфина РФ от 06.04.2007 № 0213-10/833. – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 11.    Письмо Счетной палаты РФ от 04.12.2006 № 01-1658/15-08. – Доступ из информ.-правового портала «Гарант.ру».

• 12.    Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 13.    Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу с 01.01.2014). – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 14.    Философский энциклопедический словарь / редкол.: С. С. Аверинцев [и др.]. – 2-е изд. – М. : Сов. энцикл., 1989. – 815 с.