О государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства

Ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. Конвенция МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (1947) обязывает иметь в стране систему инспекций труда, обеспечивающую соблюдение трудового законодательства, при этом ст. 5 Конвенции оговаривает, что данные инспекции должны быть в структуре государственных органов1. В результате в Российской Федерации с 2004 г. создана и функционирует федеральная инспекция труда как единая централизованная система надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, тем самым выполняются международные нормы и обеспечиваются нормы о гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ).

Статья 354 ТК РФ, Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» и от 21 июля 2021 г. № 1230 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» определяют полномочия и структуру федеральной инспекции труда. Так, «государственный контроль (надзор) осуществляется федеральной инспекцией труда, состоящей из Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов (государственных инспекций труда)»2. Федеральная служба по труду и занятости (Ро-струд) находится в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ3. Установленная законодателем в ст. 355 ТК РФ независимость федеральной инспекции труда от работодателей, их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления подчеркивает значимость мероприятий контрольного (надзорного) характера, которые проводит данная структура.

Порядок проведения проверок и инспектирования работодателей содержат нормы гл. 57 ТК РФ, отдельные нормы КоАП РФ,

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»4, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»5. Определенный в указанных нормативных актах порядок установлен и действует, но с учетом влияния внешних факторов в последние годы в данной сфере правового регулирования произошло достаточно изменений и дополнений, о чем будет сказано далее.

Институт государственного контроля ( надзора ) в сфере трудовых отношений

Рассмотрим основные характеристики механизма института государственного контроля (надзора) в данной сфере. КоАП РФ устанавливает права государственных инспекторов труда по рассмотрению дел об административных правонарушениях (ч. 1, 3, 4, 6 ст. 5.27, ч. 1-4 ст. 5.27.1, ст. 5.28-5.34, ч. 1 ст. 14.54, ч. 2 ст. 15.33.2, ст. 15.34). Статья 23.12 КоАП РФ в порядке иерархии определила должностных лиц, имеющих право рассматривать такие дела, - от главного государственного инспектора труда РФ и его заместителей до государственных инспекторов труда.

Государственный контроль (надзор) осуществляется посредством проведения инспекционного визита, рейдового осмотра, документарной и выездной проверок, по результатам которых государственным инспектором труда выдается обязательное для исполнения работодателем предписание6.

Периодичность плановых проверок установлена с учетом риск-ориентирован-ного подхода и зависит от группы риска. Предметом внеплановых проверок является контроль за исполнением ранее вынесенных предписаний об устранении выявленных нарушений, аварий ные ситуации, выход из строя сооруж ений , оборудования, угроза жизни и здоровью работников или жалобыI, информация о нарушении прав и интересов работников.

• 1    Об инспекции труда в промышленности и торговле : Конвенция МОТ № 81 (принята в г. Женеве 11.07.1947 на 30-й сессии Генеральной конференции МОТ) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 50.

• 2    Собрание законодательства РФ. 2021. № 30, ст. 5804.

• 3    Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости : постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 324 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 28, ст. 2901.

4Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6249.

• 5    Собрание законодательства РФ. 03.08.2020. № 31 (ч. 1), ст. 5007.

• 6    Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права : постановление Правительства РФ от 21.07.2021 № 1230 // Собрание законодательства РФ. 2021. № 30, ст. 5804.

К вопросу о ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Остановимся на некоторых проблемах в данной сфере правового регулирования. Так, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ должностные лица не вправе проводить проверку при отсутствии руководителя организации или ее уполномоченного представителя, что в практической действительности случается часто, а отсутствие непосредственного работодателя не способствует эффективности контрольно-надзорных мероприятий. Также нередки ситуации, когда работодатели несвоевременно предоставляют инспектору требуемые для проверки документы, что можно расценивать как воспрепятствование осуществлению контрольных мероприятий.

А.В. Контарев и О.В. Дербина обращают внимание еще на одну проблему - нечеткость в процедуре документирования выявленных в ходе проверки нарушений: ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ предписывает составлять протокол об административных правонарушениях незамедлительно после выявления правонарушения, но выявленные нарушения в ходе проверки отражаются в акте проверки, который готовится по ее окончании [1, с. 16].

Еще один вопрос связан с объемом полномочий должностных лиц. Согласно приказу Роструда от 2 сентября 2015 г. № 238 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» инспектор не вправе составлять протоколы на юридических лиц7. Такими полномочиями обладают должностные лица не ниже главного государственного инспектора труда, что также снижает эффективность привлечения правонарушителей к ответственности.

ОБРАЩЕНИЕ В ФЕДЕРАЛЬНУЮ инспекцию труда как способ защиты l прав работников

В целом защита прав работников посредством обращения в Федеральную инспекцию труда - один из самых распространенных способов защиты трудовых прав, что обосновывается действенностью принимаемых мер и гарантированностью их исполнения. В статистике обращений в Государственную инспекцию труда по Санкт-Петербургу на первом месте увольнения 13 972 (34 %), ненамно-

7 Российская газета. 2015. № 223.

го отстает заработная плата 13 367 (33 %), и это две преобладающие причины обращений. А вот, например, обращения по поводу ответственности работодателя занимают всего 3 % - 1039 обращений 8.

Неудивительно, что увольнения и заработная плата, в частности ее невыплата, задержка по выплате, - самые частые причины обращений, ведь и в настоящее время достаточно недобросовестных работодателей, а размер невыплат достигает серьезных масштабов. Примером может служить обращение в Государственную инспекцию труда вг. Москве работников ООО «МОСПРОМСТРОЙ-М» о невыплате заработ ной платы. В ходе контрольно- надзорных мероприятий инспекцией труда было вынесено предостережение компании ООО «МОСПРОМСТРОЙ-М» о недопустимости нарушения трудового законодательства Российской Федерации в части оплаты труда. В результате принятых мер выявленная задолженность за январь - март 2022 г. перед работниками ООО «МОСПРОМСТРОЙ-М» в размере свыше 175 000 000 руб. была выплачена в полном объеме9. И таких случаев по стране достаточное количество.

Статистика по отдельному региону в целом отражает и ситуацию по стране. По Российской Федерации самые популярные темы обращений : задержка зарплаты, невыплата расчета при увольнении, иные нарушения трудовых прав, незаконные увольнения, удержания из заработной платы10.

Отчасти решить проблему должен принятый Федеральный закон от 2 декабря 2019 г № 402-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве»», который предоставил государственным инспекторам труда право принимать решение о принудительном исполнении обязанности работодателя по выплате начисленной, но не выплаченной работнику в установленный срок заработной платы11. Данная норма в дальнейшем была отражена в ст. 360.1 ТК РФ.

Таким образом, с 2019 г. полномочия федеральной инспекции труда расширились в части

• 8    Количество вопросов и обращений по разделам трудового законодательства по состоянию на 31 мая 2022 г. [Электронный ресурс]. URL: https://онлайнин-спекция.рф/statistics (дата обращения: 02.06.2022).

• 9    Восстановлены права работников ООО «МОСПРОМС-ТРОЙ-М» [Электронный ресурс]. URL: https://git77.rostrud . gov.ru/news/1123392.html (дата обращения: 01.06.2022).

• 10    Обзор обращений граждан, поступивших в Федеральную службу по труду и занятости за I полугодие 2022 г. [Электронный ресурс]. URL: https://rostrud.gov.ru/room/obrashcheniya-grazhdan/ obzor-obrashcheniy/2022/1%20полугодие%202022/ (дата обращения: 01.08.2022).

• 11    Собрание законодательства РФ. 2019. № 49 (ч.V), ст. 6961.

взыскания с работодателя задолженности перед работниками по заработ ной плате и иным выплатам в рамках трудовых отношений. Ранее полномочия по принуждению работодателя к выплате задолженности были только у суда, а теперь они появились и у государственной инспекции труда в рамках проведения проверок.

Инспектор по труду, выявляя наличие задолженности перед работниками по заработной плате, выносит предписание об устранении данного нарушения в определенный срок. При неустранении нарушения принимается решение о принудительном исполнении обязанности по выплате задолженности работникам. Если же работодатель не исполнит решение инспектора по труду, копия решения направляется в службу судебных приставов, которые, в свою очередь, возбуждают исполнительное производство.

Некоторые исследователи считают, что такие коррективы положительно повлияли на оперативность решения вопроса о выплате задержанной заработIной платы, поскольку сам процесс выплат стал проще и быстрее, так как теперь он происходит во внесудебном порядке. Иные придерживаются мнения, что новые полномочия федеральной инспекции труда являются дублированием полномочий судов и при обжаловании действий инспектора вопрос о реализации решения проблемы растягивается на больший срок по сравнению с рассмотрением такого дела судом.

На наш взгляд, значимость данных изменений не стоит преувеличивать с точки зрения защиты прав работников, ведь для работодателей и ранее существовали меры ответственности за удержание заработной платы, как с позиции материальной ответственности, так и с позиции администрат ивной.

Тем не менее, следует согласиться с мнением, что, несмотря на дискуссионность этих нововведений, необходимо с уверенностью утверждать о положительной тенденции развития трудового законодательства по увеличению защитных процедур работников о вопросе своевременной выплаты заработ ной платы [2, с. 799].

А.А. Благовестникова обратил а внимание еще на одну проблему - недостаточность штатного состава инспекции - и в целях повышения эффективности работы трудовой инспекции предложила проведение совместных проверок с профсоюзныIми инспекциями, выразив мнение, что это усилит правовое положение профессиональных союзов, будет способствовать более эффективному осуществлению защиты трудовых прав [3, с. 57].

Еще одна проблема в данной сфере правового регулирования в причинной основе сво- ей имеет традиционное деление проверок на плановые и внеплановые, что играет на руку недобросовестныIм работодателям. Кроме того, согласимся, что применяемая с 2016 г. мера по установлению моратория на проведение плановых проверок работодателей, относящихся к малому и среднему бизнесу, не отнесенных к высокой категории риска, которые не привлекались к административной ответственности за грубые нарушения закона в течение последних трех лет, не всегда способствует соблюдению законодательства работодателями [4, с. 94].

В этой связи некоторые авторы акцентируют внимание на том, что согласно п. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ плановые проверки не должны проводиться чаще одного раза в три года, что противоречит ст. 16 Конвенции МОТ № 81, предусматривающей, что «предприятия должны проверяться так часто и тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения указанных мер» [5, с. 76].

Сложность данной проблемы состоит также в том, что законодательство или правоприменительная практика приоритетными считают защиту прав предпринимателей перед нормами трудового законодательства, что ослабляет эффективность защиты трудовых прав работников, даже уг рожает жизни и здоровью людей, и не способствует социально-экономическому развитию государства.

В России применяется риск-ориентиро-ванный подход при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в сфере труда, что предполагает разделение работ одателей в зависимости от группы риска - высокий или низкий, - как правило, в сфере безопасности и гигиены труда. Группа риска является основанием для количества и периодичности проводимых проверок. Так, в России максимальное количество проверок по фактору риска для плановых проверок составляет: высокая группа риска - раз в 2 года, значительная - раз в 3 года, средняя - не чаще чем раз в 5 лет, умеренная - не чаще чем раз в 6 лет, низкая -плановые проверки не проводятся12. При этом риск-ориентированный подход предполагает использование большего числа профилактических мероприятий, что, безусловно, является позитивным моментом.

За последние годы Российская Федерация столкнулась с целым рядом серьезных внешних угроз: пандемия, санкционное давление западных стран. Все это отразилось и на соци-

• 12    О внО внесении€изменений в )некоторые акты ЕПр тельства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 16.02.2017 № 197 // Собрание законодательства РФ. 2017. № 9, ст. 1361.

ально-экономическом развитии нашего государства, и на благополучии предпринимателей и простых граждан. Руководством страны за последние годы был предпринят комплекс мер, защищающих экономику, бизнес, граждан от этих негативных факторов.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» федеральная инспекция труда с целью снижения нагрузки на бизнес в условиях внешних санкций не будет проводить плановые проверки до конца 2022 г.13 При этом поступившая информация о фактах угрозы причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан по-прежнему будет являться основанием для применения по согласованию с органами прокуратуры необходимых мер инспекторского реагирования.

Отметим, что в современных условиях при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в сфере труда активно применяются меры профилактического воздействия на работодателей: профилактические визиты в организации, консультационная поддержка работодателей, разъяснительно-рекомендательная работая по вопросам соблюдения трудового законодательства.

Например, представители Государственной инспекции труда в Республике Башкортостан в рамках осуществления государственного надзора за соблюдением трудового законодательства посетили с профилактическим визитом девять организаций. Новая мера профилактики нарушений трудовых прав была применена в отношении предприятий в рамках исполнения Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336, отменившего предусмотренны е на 2022 г. плановые проверки. Заменить их профилактическими мероприятиями позволяет Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», в соответствии с которым акцент с проверок подконтрольных субъектов (в частности, работодателей ) смещается на профилактику и предупреждение нарушений.

В сферу внимания Государственной инспекции труда в Республике Башкортостан попали девять предприятий, относящихся к разным сферам деятельности, объединяет их то, что все они были включены в план проверок на 2022 г. в связи с произошедшими фактами тяжелого и смертельного производственного травматизма: АНО «Хоккейно-спортивный

• 13    Собрание законодательства РФ. 2022. № 11, ст. 1715.

клуб «Торос»», ООО «НПО Мелеуз», ООО «Башкирское экологическое сотрудничество «Союз»», ООО УК «Новиковка», ООО Крестьянское хозяйство «Урожай», ГАУ Центр компетенции Республики Башкортостан по коневодству и конному спорту «Акбузат», ООО «Эколайн», ГБПОУ Башкирский аграрно-технологический колледж и ООО «Водоканал » (Мелеуз)14.

Помимо требований охраны труда, соблюдение которых позволяет предотвратить несчастные случаи, работодателям были разъяснены и другие вопросыi, поднимаемые в ходе плановых проверок, а также рассмотрены типичные нарушения трудовых прав работников в различных отраслях экономики. Так, спортивному клубу было указано на недопустимость понуждения сотрудников к оформлению отпусков без сохранения зарплаты в период межсезонного отдыха; образовательному учреждению - на неправомерность привлечения сотрудников к работе, не обусловленной трудовым договором.

В данной ситуации, в условиях сильного внешнего давления, считаем, что принятые Правительством РФ меры по приостановке плановых проверок положительно повлияют на экономику страны. Однако не стоит забывать о приоритетности защиты трудовых прав работников.

Отметим также, что при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в сфере труда так же, как и в иных сферах государственного управления, ускорились процессы цифровизации [6, с. 225], а «цифровизация деятельности государственных инспекторов труда и работодателей - одно из приоритетных направлений реформы надзорной деятельности» [7, с. 79].

З аключение

Таким образом, созданная в Российской Федерации с 2004 г. федеральная инспекция труда, как единая централизованная система надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обеспечивает соблюдение норм о гарантиях государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. На законодательном уровне установлены права, полномочия и правовые основы деятельности федеральной инспекции труда, которые на практике могут быть скорректированы в зависимости от внутренней и внешней политической ситуации.

• 14    С профилактическим визитом - в девять организаций [Электронный ресурс]. URL: https://git03.rostrud . gov.ru/news/1129917.html (дата обращения: 01.06.2022).