О некоторых актуальных проблемах экспертизы и оценки незавершенных строительных объектов

Р.Т. Акбиев исполнительный директор Российской ассоциации по сейсмостойкому строительству и защите от природных и техногенных воздействий, старший научный сотрудник Центрального научно-исследовательского института строительных конструкций им. В.А. Кучеренко, кандидат технических наук

Главной целью федеральной и региональной политики России в области градостроительства является организация благоприятной и безопасной материальной среды жизнедеятельности российского населения.

Реализация этой комплексной задачи в значительной степени зависит от правильного, рационального решения проблемы незавершенного строительства – тяжелого наследия переходного периода к рыночной экономике.

В связи с этим Российской ассоциацией по сейсмостойкому строительству и защите от природных и техногенных воздействий (РАСС) при участии Международной академии оценки и консалтинга (НОУ МАОК) и государственного унитарного предприятия «Центральный научно-исследовательский институт строительных конструкций им. В.А. Кучеренко» (ГУП ЦНИИСК) в соответствии с планом действий Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) был подготовлен и проведен семинар-совещание «Организационно-методические основы и методы обеспечения инвестиций в незавершенные строительные объекты. Вопросы экспертизы и оценки»1.

Основной целью проведения этого семинара являлся обмен опытом (знания и технологии) для организации помощи регио- нам в реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Указе от 10.07.1994 № 1181 «О мерах по обеспечению достройки незавершенных жилых домов», последующих нормативных правовых актах, принятых для его выполнения и касающихся создания эффективных механизмов для решения проблемы незавершенного строительства, обеспечения надежности и безопасности объектов, а также для повышения инвестиционной активности в строительной индустрии.

В ходе семинара, в котором приняли участие руководящие работники и специалисты Госстроя России, администраций регионов Российской Федерации, региональных отделений Главгосэкспертизы России, работники служб заказчика, ведущих научно-исследовательских институтов, проектно-изыскательских, строительных организаций, страховых и инвестиционных компаний из 20 регионов России, рассматривались вопросы координации деятельности указанных организаций при решении проблемы незавершенного строительства в рамках выполнения федеральных целевых программ (ФЦП), включая «Жилище» и «Сейсмобезопасность территории России» на 2002–2010 годы.

Участники семинара обсудили актуальные аспекты проблемы, связанные с консервацией, достройкой, экспертизой, оценкой и вводом в эксплуатацию незавершенных строительных объектов.

Представленный материал подготовлен на основании обобщенных данных, изложенных в докладах, сообщениях и выявленных в ходе дискуссий участников семинара. В нем выделены основные правовые, нормативные и методические проблемы экспертизы и оценки незавершенных строительных объектов, приведены возможные варианты их решения.

Проблема незавершенного строительства – это сугубо российская специфика, образовавшаяся на фоне общих проблем переходного периода к рыночной экономике.

По состоянию на ноябрь 2003 года в Министерстве имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) зарегистрировано более 8 000 (восьми тысяч) недостроенных жилых домов, строительство которых финансировалось за счет средств федерального бюджета. Данные об общем количестве других объектов, в том числе финансируемых за счет средств из региональных бюджетов и внебюджетных источников, отсутствуют.

Очевиден тот факт, что действия министерств и ведомств (Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Минимущества России, Госстроя России), в чьи функции входит обязанность регулирования проблем, связанных с незавершенными строительными объектами, ведением соответствующих кадастров, регистров и реестров, не согласованы; их взаимодействие по решению поставленных задач не отрегулировано.

В регионах считают (отчасти справедливо), что проведение учета незавершенных строительных объектов является задачей федеральных ведомств, а те, в свою очередь, при решении поставленных задач делают ставку на активность региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

По оценкам некоторых экспертов, существующие законодательство и нормативная правовая база достаточны для принятия эффективных решений относительно незавершенных строительных объектов, включая возможности их достройки, рассмотрение вопроса о целесообразности их существования либо ликвидации.

Юристы убеждены, что в целом достаточно четко определены задачи, права и обязанности функциональных и территориальных подсистем государственной системы исполнительной власти и местного самоуправления по решению проблем, связанных с незавершенными строительными объектами.

Несмотря на это, у заинтересованных в решении данной проблемы лиц возникают значительные трудности из-за отсутствия правовых знаний и опыта.

Это связано прежде всего с тем, что вопросы функционирования незавершенных строительных объектов (проектирование, экспертиза, оценка, консервация, ликвидация и пр.) регулируются значительным (более 200) количеством нормативных правовых и регламентирующих документов, многие из которых зачастую имеют ведомственный и отраслевой характер. Серьезным недостатком является и то, что при этом следует учитывать интересы различных ведомств, организаций и собственников (заказчиков), а также «региональные» особенности и «индивидуальный» характер большинства недостроенных объектов.

Очевидно, что региональные органы исполнительной власти и местного самоуправления, обязанностью которых является осуществление функций надзора за градостроительной деятельностью и которые, по существу, имеют значительный объем прав (как собственники земли, третьи лица, долевые участники и пр.), не используют предоставленные им в соответствии с российским законодательством возможности.

Важнейшей задачей при формировании и принятии решений о «судьбе» незавершенных строительных объектов является приведение их в соответствие с нормативными требованиями по безопасности (с учетом изменения градостроительной политики, введением новых карт зонирования либо планов застройки территорий, природно-климатических, сейсмо-геологических, экологических и прочих условий).

Проблема усугубляется тем, что большинство незавершенных строительных объектов имеют «возраст» более 5 (пяти) лет, т. е. их проектирование и строительство осуществлялись до внесения изменений в действующие нормативные документы.

Для зданий и сооружений, спроектированных с дефицитом надежности (безопасности), особенно расположенных на слабых, просадочных, пучинистых грунтах, в сейсмически опасных районах и пр., в процессе принятия решения о достройке необходимо пересматривать проектные решения с доведением прочности и жесткости конструкций, их узлов до расчетного уровня, т. е. с усилением.

Такая постановка задачи обусловлена социальными причинами (обеспечение безопасности людей, защиты их здоровья) и долгосрочной экономической целесообразностью. В первую очередь это касается объектов, расположенных в сейсмически опасных регионах.

По данным, содержащимся в картах общего сейсмического районирования территорий (ОСР-97), разработанных Объединенным институтом физики Земли и введенным в действие в 2000 году, сейсмичность территории изменилась более, чем в 50 регионах России. Часть ранее несейсмической территории (6 баллов и менее) отнесена к районам с сейсмичностью 7 баллов. Площадь территорий с семибалльной сейсмичностью увеличилась почти на 10 процентов, а с восьмибалльной (в зависимости от характера объектов) примерно на 4,5–7 процентов.

Практика показывает, что доведение проектных решений здания (сооружения) до нормативного уровня сейсмостойкости с одновременным приведением параметров его конструкций к современным требованиям по энергоэффективности, которые также стали более жесткими, приводит к значительному изменению инвестиционных параметров объекта, его удорожанию с необходимым пересмотром общих стоимостных показателей. В конечном результате возникает необходимость уточнения объема прав собственников (долевого участия). При этом вероятна постановка вопроса о целесообразности завершения строительства.

В рамках возможности принятия технических решений по улучшению инвестиционных показателей незавершенных строи- тельных объектов следует подчеркнуть высокую эффективность применения новых инновационных технологий для последующей реконструкции, в том числе ширококорпусных домов, безригельных железобетонных каркасов различных типов с применением несъемной полистирольной опалубки, других комплексных конструкций стен. Для повышения сейсмической безопасности объектов очевидны выгоды применения адаптивных систем, включая изоляцию с демпфированием. Необходимо совершенствовать методы оценки таких систем с учетом долговременного прогноза, постоянно развивать исследования и разработки в этом направлении, подготавливать и внедрять в практику соответствующие нормативные документы (стандарты).

Формирование инвестиционных показателей возможно только посредством подготовки технико-экономических обоснований (ТЭО) для различных вариантов реконструкции (усиления). В связи с принятием в 1998 году Федерального закона «Об оценочной деятельности» также подлежит пересмотру и корректировке действующий порядок оценки стоимости незавершенных строительных объектов. На практике участниками рынка недвижимости используются параллельно и смешиваются понятия «рыночная стоимость», «ликвидационная стоимость» и прочие ее виды (при финансовых операциях) и «сметный расчет» (строительными и подведомственными Госстрою России организациями). В процессе учетной политики – при технической инвентаризации, кадастровой регистрации объектов, паспортизации, оценке рисков и последствий чрезвычайных ситуаций, отражении операций с объектами строительства в бухгалтерской отчетности и т. д. вероятны значительные разночтения действующих нормативных документов.

Не выдерживает критики использование оценщиками (надзор за их деятельностью осуществляло Минимущество России) положений ведомственных норм Госстроя России (ВСН и пр.) без каких-либо оговорок и заключений специалистов – экспертов по техническому обследованию строительных конструкций, зданий и сооружений.

Во-первых, эти документы разработаны для ведомственного применения. Они не учитывают изменившиеся условия нормирования, а также экономическую составляющую необходимости дополнительных мероприятий для обеспечения безопасности людей, защиты их здоровья и прочее. Кроме того, ВСН устарели и подлежат модернизации.

Во-вторых, действующие нормы следует адаптировать к изменившимся условиям и правилам проведения оценки путем разработки и внедрения в практику специальных норм (профессиональных стандартов) в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», введенным в действие с 1 июля 2003 года.

Существенным является тот факт, что деятельность по оценке и деятельность, связанная с техническим обследованием зданий и сооружений, подлежат раздельному лицензированию (подтверждению соответствия). До настоящего времени надзор за этим проводился в системе Минимущества России и Госстроя России соответственно.

К излишним функциям можно отнести лицензирование Госстроем России деятельности, связанной с оценкой (составление сметной документации и инжиниринг), которая согласно Федеральному закону «Об оценочной деятельности» подлежит надзору со стороны Минимущества России.

В действующих нормативных правовых документах, касающихся организационных вопросов функционирования незавершенных строительных объектов, не прописаны процесс организации и порядок проведения работ по технико-экономическому обоснованию целесообразности проведения реконструкции, перевооружения, восстановления, усиления либо ликвидации (выработка рекомендаций относительно «судьбы» объекта) этих объектов, не выделены его отдельные этапы, такие как инвентаризация, проведение обследований технического состояния и непосредственно оценка.

По результатам анализа проблемы можно сделать следующие выводы и рекомендации.

Одной из главных целей федеральной и региональной политики России в области градостроительства является организация благоприятной и безопасной материальной среды жизнедеятельности российского населения. Совершенно очевидно, что реализация этой комплексной задачи в значительной степени зависит от правильного, рационального решения проблемы незавершенного строительства путем качественного учета, достройки и ввода в эксплуатацию жилых домов, других объектов жизнедеятельности и жизнеобеспечения, а также посредством выявления и ликвидации бесперспективного недвижимого имущества – как «тяжелого» наследия переходного периода.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие конкретные задачи:

• •    обеспечить соответствующую законодательную, правовую и нормативную поддержку субъектов градостроительной деятельности;

• •    усилить ответственность должностных лиц за непринятие действенных мер по достройке незавершенных строительных объектов, их инвентаризации и реестровому учету;

• •    повысить качество учета незавершенных строительных объектов посредством непрерывного функционирования соответствующего реестра;

• •    организовать информационную поддержку указанных мероприятий.

И наконец, нужно оказать содействие решению приоритетных вопросов на уровне муниципальных образований вплоть до создания единого центра типа службы «09» для консультирования заинтересованных лиц по конкретным вопросам, касающихся незавершенных строительных объектов.

В реализации намеченных направлений – перспектива совместного, делового сотрудничества федеральных, региональных органов исполнительной власти, местного самоуправления и научно-технических обществ, профессиональных ассоциаций и объединений.

Первым итогом такого сотрудничества является подготовка участниками семинара-совещания с участием автора соответствующей резолюции и ее утверждение.

РЕЗОЛЮЦИЯ

Участники семинара-совещания «Организационно-методические основы и методы обеспечения инвестиций в незавершенные строительные объекты. Вопросы экспертизы и оценки» (г. Москва, 19–21 ноября 2003 года), заслушав доклады, предусмотренные программой семинара, после обмена мнениями по результатам проведенных дискуссий

ОТМЕЧАЮТ:

• •    незавершенные строительные объекты жизнедеятельности и жизнеобеспечения при правильном подходе к их оценке и принятии соответствующих мер заинтересованными лицами являются эффективной базой для решения градостроительных задач и повышения инвестиционной активности в строительном комплексе. При этом недостроенные жилые дома являются важным элементов осуществления государственной жилищной политики;

• • причинами, препятствующими эффективной реализации мероприятий по достройке, консервации или ликвидации незавершенных строительных объектов, являются:

  – несогласованность действий федеральных ведомств, ответственных за решение задач по достройке незавершенных строительных объектов с региональными органами исполнительной власти и местного самоуправления по выполнению требований нормативных правовых актов;

  – невыполнение регионами задач по своевременному выявлению и учету незавершенных строительных объектов;

  – недостаточные координация и научноорганизационное руководство мероприятиями по выявлению незавершенных строительных объектов, их технической инвентаризации, внесению в общероссийский реестр, а также по их достройке, консервации либо ликвидации (утилизации);

• уязвимость существующей нормативной правовой системы относительно технического регулирования функционирования незавершенных строительных объектов заключается в следующем:

– отсутствует «рамочный» нормативный правовой документ, которым утверждался бы единый порядок осуществления мероприятий по достройке незавершенных строительных объектов, включая их инвентаризацию, технический учет, оценку, проектирование мероприятий по обеспечению безопасности, консервацию или ликвидацию (утилизацию). Эти вопросы регулируются значительным (более 200) количеством нормативных документов, большинство которых носит ведомственный характер;

– законодательством прямо не оговорены права собственников (заказчиков) на объекты в процессе незавершенности при их взаимодействии с региональными органами исполнительной власти и местного самоуправления. При этом последние не всегда имеют четкое представление об объеме своих прав, что препятствует принятию эффективных управленческих решений;

– недостаточно отрегулированы правовые и экономические взаимоотношения между федеральным центром и регионами в части вопросов, касающихся незавершенных строительных объектов, финансируемых из федерального бюджета либо находящихся в федеральной собственности. Нечетко прописаны основные права и обязанности участников процесса, их ответственность, формы и методы обеспечения мер по содержанию объектов, их достройке, консервации либо ликвидации, включая инвентаризацию, паспортизацию, оценку, страхование и прочее, а также общие принципы их регламентации и нормативного обеспечения;

– требования нормативных документов, касающихся незавершенных строительных объектов, носят рекомендательный характер. При отсутствии механизма саморегулирования и контроля это приводит к неэффективности принимаемых решений на местах. Кроме этого, с введением в действие с 1 июля 2003 года Федерального закона «О техническом регулировании» существующая нормативная база подлежит значительной модернизации и реформированию;

– экономические основы проведения эффективных мероприятий по достройке, консервации либо ликвидации незавершенных строительных объектов, включая безопасность людей и вопросы защиты их здо- ровья, взаимосвязаны с такими проблемами, как инвентаризация, обследование, экспертиза и оценка. Сегодня между процессом строительства и полноценной эксплуатацией зданий (сооружений) слабо отрегулирована правопреемственность по обязательствам участников и заинтересованных лиц, включая органы исполнительной власти и местного самоуправления, т. е. они существуют как бы автономно, независимо друг от друга;

• •    положительное решение проблемы «незавершенки» невозможно без надлежащего регулирования вопросов, связанных с обеспечением порядка и организации проведения обследований зданий и сооружений, оценкой их безопасности (надежности, сейсмостойкости и пр.), паспортизацией, решением кадровых проблем (обучения и повышения квалификации специалистов всех уровней), несовершенством правил лицензирования и прочее;

• •    существенным недостатком является неиспользованная министерствами, ведомствами и муниципальными образованиями возможность решения поставленной проблемы путем координации их действий в рамках существующих федеральных и региональных жилищных программ.

Следствием перечисленных недостатков являются:

• •    слабая эффективность мер по ликвидации проблемы незавершенного строительства посредством достройки объектов либо их консервации или ликвидации;

• •    недостаточная информированность потенциально заинтересованных лиц в их приобретении, совместной достройке или инвестировании.

СЧИТАЮТ:

• •    проблемы правового, организационного и технического регулирования мероприятий по достройке незавершенных строительных объектов, их надлежащей инвентаризации, учету и оценке, а также информационное обеспечение этого процесса задачами первостепенной важности;

• •    необходимым активизировать действия органов федеральной исполнительной власти по созданию Единого общероссийского реестра недостроенных жилых домов и

• признают целесообразным и своевременным создание (при непосредственном участии регионов) аналогичного реестра всех незавершенных строительных объектов;

• •    целесообразным отражение данных реестра, других технических и инвестиционных показателей объектов, имеющихся в федеральных (Минэкономразвития, Госстрой, Минимущества России), региональных органах исполнительной власти и администрациях регионов, с целью отражения динамики решения проблем незавершенного строительства в средствах массовой информации, а также на специальных информационных сайтах. Сведения о том, где будет опубликована такая информация, порядок ее предоставления, а также о лицах, ответственных за обновление материалов, должны быть открыты для всех заинтересованных лиц.

ЗАЯВЛЯЮТ:

Основанием для принятия мер по достройке незавершенных строительных объектов является отсутствие финансирования объекта и проведение на нем соответствующих работ в течении 1 (одного) года.

Меры по достройке, консервации либо ликвидации незавершенного строительного объекта предполагают последователь- ное проведение работ по инвентаризации объекта (его проектной и исполнительной документации), его оценке и паспортизации. Заключительный этап – принятие соответствующего решения.

Решение о достройке объекта принимается соответствующей комиссией коллегиально и предполагает наличие соответствующих заключений о его техническом состоянии (включая безопасность и соответствие проектных показателей объекта требованиям действующих норм), инвестиционных параметрах и правах третьих лиц (их претензии либо определение долевого участия).

Меры по достройке незавершенных строительных объектов предполагают продажу объекта либо передачу на инвестиционном конкурсе с целью его завершения. Порядок продажи или передачи объекта определен российским законодательством.

Проведение оценки (технико-экономического обоснования) и технического обследования является обязательным условием для принятия объективного решения о «судьбе» объекта и осуществляется при участии специализированных организаций (экспертов), имеющих соответствующее подтверждение соответствия (лицензию) на данный вид деятельности.

• 1.2.    Региональные органы исполнительной власти и местного самоуправления независимо от принадлежности объекта незавершенного строительства могут самостоятельно принимать меры по созданию и надлежащему функционированию реестра незавершенных строительных объектов. Целесообразно разработать и утвердить единый порядок осуществления мер по достройке, консервации и ликвидации (утилизации) незавершенных строительных объектов. При этом им следует активизироваться и координировать свои усилия с министерствами и ведомствами, на которые возложены функции собственника (Минимущество России и др.) либо первоначального заказчика по строительству (Госстрой России) по объектам, финансирование которых проводилось за счет средств федерального бюджета.

• 2.    Лицам, комиссиям и организациям, ответственным за принятие решений о достройке незавершенных строительных объек-

• тов, следует рассматривать вопрос с учетом «фактора риска» для здоровья и жизни людей, т. е. с учетом необходимости последующего приведения проектных решений в соответствие с требованиями действующих норм.

• 3.    Важным элементом для правильного технико-экономического обоснования мероприятий по достройке объекта (оценки инвестиционных параметров), его ликвидации, а также для определения объема прав участников (сервитута и других обременений) является проведение натурных обследований конструкций, их технического состояния, которое должно осуществляться на начальном этапе, параллельно с инвентаризацией.

• 4.    Обеспечение органами исполнительной власти и местного самоуправления мероприятий по технической инвентаризации, обследованию и оценке незавершенных строительных объектов, по разработке ТЭО, необходимых для принятия решения о пересмотре, изменении проектных решений, повышения надежности и безопасности объектов (например путем усиления либо восстанов-

• ления и пр.) является обязательной государственной функцией. С правовой точки зрения, это трактуется как «действие в интересе» и является основанием для включения понесенных финансовых затрат в соответствующие акты оценки либо решения комиссий, последующего пересмотра долевого участия или наложения правовых обременений (ограничений) на распоряжение объектом, а также других, часто очень выгодных для заинтересованных лиц последствий.

Инвестиционные параметры объектов должны определяться базовыми техническими решениями, связанными, например, с изменением функционального назначения объекта, возможностями его реконструкции, восстановлением и усилением поврежденных и дефектных элементов, применением новых инновационных технологий.

Существенными факторами, влияющими на инвестиционные параметры объекта, являются показатели сейсмостойкости зданий и сооружений, их устойчивости к воздействию природных и техногенных факторов, надежности и энергоэффективности конструкций.

Отчет (заключение) по результатам обследования служит основой для проведения экономической оценки и последующего принятия решения.

До начала проведения оценки объекта, при обследовании строительных конструкций, последующем выборе вариантов усиления, реконструкции, подготовке техникоэкономических обоснований (ТЭО) за консультациями следует обращаться к аттестованным специалистам – экспертам Международной академии оценки и консалтинга (НОУ МАОК), Российской ассоциации по сейсмостойкому строительству и защите от природных и техногенных воздействий (РАСС), ГУП ЦНИИСК им. В.А. Кучеренко, других ведомственных научно-исследовательских организаций, научно-технических обществ и профессиональных объединений (союзов).

Опыт показывает, что это способствует своевременному прохождению государственной экспертизы при возобновлении и продолжении строительства незавершенных объектов, минимизации последующих затрат на согласование проектных решений и снижению риска инвестора «переплатить за объект».

РЕШЕНИЕ:

Обратиться в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

***

• *Об управлении собственностью Омской области¹

Закон устанавливает порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Омской области, правовой режим имущества этих организаций. Решение о создании (реорганизации, ликвидации) предприятий и учреждений Омской области принимает правительство Омской области. Уставы унитарных предприятий и учреждений утверждает отраслевой орган исполнительной власти, осуществляющий функции учредителя.

Урегулированы отношения, связанные с участием Омской области в коммерческих и некоммерческих организациях. Лица, представляющие интересы области в органах управления и контроля организаций с областным участием, обязаны не реже, чем два раза в год, представлять отчет о результатах своей деятельности в орган исполнительной власти Омской области в сфере управления областной собственностью.

Установлен порядок заключения сделок, связанных с приобретением имущества в собственность Омской области, а также с использованием и отчуждением имущества. Обязательная оценка рыночной стоимости имущества области, вовлекаемого в оборот, осуществляется на конкурсной основе. Законодательное Собрание Омской области принимает решение о приобретении в казну или отчуждении из казны Омской области имущества, если рыночная стоимость имущества в сто и более тысяч раз превышает минимальный размер оплаты труда, установленный на день принятия решения. Если рыночная стоимость имущества составляет менее ста тысяч минимальных размеров оплаты труда, решение принимает правительство Омской области.

* и спользованы материалы сайта «к онсультант п люс ».