О некоторых аспектах действующего правового регулирования безопасности дорожного движения

Брянский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Брянск, Россия, ,

Bryansk Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Bryansk, Russia, ,

Безопасность дорожного движения (далее – БДД) как правовое и социальное явление предполагает наличие комплекса взаимосвязанных направлений внутренней государственной политики, подлежащих реализации в первоочередном порядке. Прежде всего это обусловлено тем, что безопасность личности и общества в целом не только является одной из важнейших задач, стоящих перед органами государственной власти, но и оказывает значительное влияние практически на все отрасли и сферы деятельности. Именно отсутствие внутренней и внешней опасности выступает одним из условий эффективного развития общества. Поэтому первостепенным направлением в обеспечении безопасности в целом и в области дорожного движения в частности является работоспособное правовое обеспечение в виде обоснованных и реально выполнимых правовых актов различного уровня.

Действующая на сегодняшний день система нормативно-правового обеспечения БДД в России построена с учетом реализации приоритетов в области безопасности и предполагает необходимость формирования у участников устойчивого и осознанного правомерного поведения, основанного на взаимном уважении личности и государства.

Отмечая несомненные положительные черты современного состояния системы правового регулирования БДД и ее комплексный характер, следует признать наличие проблемных моментов, в ряде случаев снижающих эффективность реализации одного из главных направлений в системе общественной безопасности Российской Федерации. Негативное влияние на действенность применения законодательства в области БДД оказывает и разноречивая правоприменительная практика, посредством которой устраняются выявленные сложности.

Согласно Федеральному закону «О безопасности дорожного движения» [1], под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. При этом безопасность дорожного движения определяется как состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Иными словами, под БДД понимается качественная характеристика организации движения и показателей ее эффективности. Вместе с тем немаловажными условиями безопасности участников являются уровень правосознания самих субъектов этих отношений, работоспособный механизм контроля и надзора на всех этапах от подготовки до реализации положений, влияющих на общее состояние безопасности, причем в отношении всех субъектов, от правомерности поведения которых зависит безопасность участников.

Поэтому можно предположить, что оценка состояния БДД как статической величины, добиться которой практически невозможно, не в полной мере соответствует заявленным целям правового регулирования Федерального закона «О безопасности дорожного движения» [2, ст. 2].

Следует отметить, что ряд исследователей обосновывают неэффективность реализуемых норм в силу того, что ФЗ «О безопасности дорожного движения» носит рамочный характер и не может быть отнесен к законам прямого действия. Так, С.Н. Антонов с соавторами отмечают, что нормы прямого действия, содержащиеся в обозначенном акте, как правило, посвящены «разрешению узких, специфических вопросов, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения» [3, с. 3]. Убедительными являются выводы указанных авторов относительно того, что состояние законодательной базы РФ на момент принятия ФЗ «О безопасности дорожного движения» значительно отличается от потребностей правового регулирования на современном этапе развития государства. Кроме того, на сегодняшний день правовой механизм реализации основополагающих принципов обеспечения безопасности дорожного движения, закрепленных в этом законе, таких как «“приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении”, является спорным и не до конца урегулированным» [4, с. 4].

Следует учесть, что в научной литературе имеются различные точки зрения относительно правовой природы понятия дорожного движения. В частности, ряд специалистов полагают, что процесс дорожного движения нужно оценивать как «сложную динамическую систему, состоящую из трех взаимосвязанных элементов: человек, транспортное средство, дорога» [5, с. 14]. Указанная дефиниция является наиболее емкой и отражает всю сложность дорожного движения и его основных структурных компонентов. Не менее интересным представляется мнение И.К. Шахри-маньяна, трактующего сущность дорожного движения как «процесс пространственного перемещения транспортных средств по дорогам, в котором действия его участников регулируются специальными нормами» [6, с. 12]. При этом важным моментом в приведенном определении выступает указание автора на наличие специальных правовых норм как обязательной составляющей комплексной оценки всего процесса.

Вместе с тем отдельных элементов, свидетельствующих об особенностях дорожного движения как обобщенного явления фактичного и правового характера, недостаточно для уяснения его сущности как предмета правовой охраны. Обеспечение безопасности в указанной области не только вытекает из потребностей общества, но и выступает одним из основных направлений деятельности государства, в свою очередь реализуемых путем формирования соответствующей системы правовых и организационных форм защиты участников дорожного движения. При этом немаловажным критерием служит комплекс мер, принимаемых государством в целях обеспечения защищенности лиц, участвующих в процессе дорожного движения.

О значимости комплексного подхода к обеспечению безопасности дорожного движения говорит С.А.-о. Гусейнов, который утверждает, что «наряду с правовой пропагандой и правовым принуждением важной является и задача изменения всей инфраструктуры дорожного движения (строительство дорог и автомобилей, современное дорожное движение, повышение технической и иной культуры в этой области). Что же касается правовых средств, то вся правовая работа должна вестись не столько по пути запретительства и повышения ответственности, сколько в области создания условий, максимально стимулирующих правомерное поведение участников дорожного движения. При этом необходимо создать такие условия, при которых безаварийная работа экономически выгодна и всячески поощряема» [7, с. 17].

Развивая мнение С.А.-о. Гусейнова относительно роли качественной инфраструктуры как необходимого условия безопасности, нужно отметить, что одним из основных правовых актов, определяющих автомобильные дороги в качестве главного элемента транспортной инфраструктуры, является Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [8]. Положения указанного нормативного акта регулируют две взаимосвязанные группы правовых отношений. В первую следует включить отношения, возникающие при использовании дорог для передвижения, а вторую составляют отношения, формирующиеся в связи с осуществлением дорожной деятельности в стране. Необходимость обеспечения стандартов безопасности на транспорте, в том числе создание и поддержание инфраструктуры в надлежащем состоянии, не вызывает сомнения. Так, по данным Научного центра безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ, более 35 % всех дорожных транспортных происшествий совершены по причине неудовлетворительного состояния дорог и улиц [9, с. 6]. Кроме того, необходимость государственного воздействия в этой сфере предопределена тем обстоятельством, что состояние, разветвленность и качество дорог – одни из важных показателей уровня развития государства в целом.

Поэтому не вызывает сомнения то, что акты общеправового и организационно-технического характера оказывают существенное влияние на построение системы безопасности в любой отрасли и сфере деятельности. Однако данная система не сможет эффективно функционировать без соответствующего института административной ответственности. Система мер такой ответственности построена на совокупности норм и правил, реализуемых специальными уполномоченными органами исполнительной власти, основными из которых являются представители правоприменительной деятельности в лице Государственной инспекции безопасности дорожного движения. Указанные подразделения наряду с профилактической работой осуществляют пресечение административных правонарушений со стороны как участников дорожного движения, так и лиц, обеспечивающих его безопасность.

Главным правовым актом, регулирующим административно-юрисдикционную деятельность подразделений ГИБДД МВД РФ и содержащим материальные и процессуальные основания применения административных наказаний, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Юридический анализ особенностей производства по делам об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о его межотраслевом характере, вытекающем из того, что соответствующий вид безопасности выступает объектом регулирования ряда отраслей права.

Глава 12 КоАП РФ устанавливает исчерпывающий перечень оснований, которые позволяют привлечь участников дорожного движения и отдельных должностных лиц к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Однако подавляющая часть составов административных правонарушений из указанной главы носит отсылочный или бланкетный характер. Чаще всего нормы КоАП РФ связывают наличие или отсутствие состава правонарушения с Правилами дорожного движения (далее – ПДД). Определяя роль и место ПДД в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, следует отметить, что это главный документ, который самым подробным образом описывает и закрепляет условия безопасного движения для всех его участников. Однако, несмотря на кажущуюся простоту положений ПДД, в ряде случаев наблюдается неоднозначность их толкования со стороны как участников дорожного движения [10], так и правоприменителей [11].

Актуальным на сегодняшний день остается мнение профессора С.Н. Дмитриева, высказанное еще в 2002 г.: «В настоящее время практически невозможно достичь положения, когда каждый участник дорожного движения или должностное лицо, связанное с обеспечением БДД, во всех случаях поступали бы в полном соответствии с установленными нормами и правилами. К тому же существует множество несоответствий, в том числе и терминологических, между нормативами, определяющими порядок дорожного движения, и правовыми актами, предусматривающими материальные нормы и процедуру привлечения нарушителя Правил к административной и уголовной ответственности. В связи с этим у работников Госавтоинспекции, водителей и должностных лиц, занятых в сфере обеспечения транспортного процесса, отсутствует единообразное понимание указанных норм, что влечет за собой усиление конфликтности процесса рассмотрения дел о правонарушениях в сфере БДД. Показательно, что серьезные затруднения в этом плане испытывают даже опытные профессиональные юристы – судьи, адвокаты, юрисконсульты и т. д.» [12, с. 30].

Следует отметить, что стабильно высокий уровень правонарушений среди участников дорожного движения и общее количество дорожно-транспортных происшествий свидетельствуют не только о значительной степени правового нигилизма водителей, но и ставят под сомнение соответствие подготовленности участников дорожного движения тому уровню сложности условий, который характерен для современного состояния дорожного движения в целом.

Кроме того, необходимо учитывать и то обстоятельство, что реализация государственной политики в области обеспечения БДД не только предполагает существенный объем управленческих отношений, но и осложняется большим числом субъектов, прямо или опосредованно задействованных в рассматриваемой сфере, от эффективности деятельности которых напрямую зависит функционирование механизма обеспечения безопасности всех участников дорожного движения.

Таким образом, систему правового регулирования безопасности дорожного движения можно определить как комплексную и межотраслевую систему правовых и организационных норм и правил. Следовательно, добиться ощутимых результатов по снижению правонарушений в области дорожного движения возможно путем сочетания мер правового, материального и организационного характера. К таковым относится общее повышение качества дорожной инфраструктуры как фактора, непосредственно влияющего на аварийность.

В связи с этим не вызывает сомнения необходимость дальнейшего совершенствования всей системы государственного управления обеспечением безопасности дорожного движения, в том числе путем разработки и последующей реализации государственной политики и правового регулирования в этой области.