О некоторых проблемах понимания и оптимизации административно-процедурной регламентации мер административно-правового ограничения и принуждения, применяемых в сфере государственного контроля и надзора за образовательными организациями

В настоящее время среди отечественных ученых-административистов не сложилось единообразного понимания таких категорий, как «административная процедура» и «административно-процедурная регламентация», хотя это представляется крайне необходимым в условиях активно развивающегося в России административно-процессуального законодательства, в том числе в сфере государственного контроля и надзора за образовательными организациями. Одна группа исследователей под административной процедурой понимает определенные действия или деятельность несудебных органов, ограничивая либо расширяя содержание такого рода действий или деятельности [1, с. 7; 2, с. 63; 3, с. 8]. Другие авторы отождествляют административную процедуру с порядком или последовательностью действий несудебных органов [4, с. 186; 5, с. 4; 6, с. 130]. Наконец, третья группа ученых трактует административную процедуру как специальный нормативный регулятор [7, с. 667; 8, с. 10; 9, с. 132].

Несмотря на существенные различия в суждениях, большинство разработчиков обозначенных научных подходов обоснованно придерживаются мнения, что административная процедура связана с разрешением административных дел [10, с. 83-84; 11]. При этом следует подчеркнуть, что ученые, рассматривающие административную процедуру в качестве нормативного регулятора, аргументированно раскрывают взаимосвязь данной категории не только с административными делами, но также с применением типизированных административно-правовых мер, касающихся исполнения наиболее важных и, как правило, унифицированных административноправовых функций публичной администрации [12]. Аналогичную точку зрения высказывают авторы ряда постсоветских стран [13].

При отсутствии единообразия доктринальных взглядов такая категория, как административная процедура, используется в отечественном административном правотворчестве. В частности, в Постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 г. № 373 в редакции от 13.06.2018 г. «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» под административной процедурой понимаются действия, осуществляемые органами государственного контроля (надзора) в процессе осуществления государственного контроля (надзора), либо действия, осуществляемые органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Таким образом, в приведенном примере административного правотворчества официально признается взаимосвязь административной процедуры с действиями в рамках государственного контроля и надзора, но не проводится различий между такой процедурой и контрольно-надзорными действиями. Не проявляется в правовой позиции Правительства РФ связь административной процедуры с каким-либо административным делом, а также административно-правовыми мерами, применяемыми в ходе реализации государственного контроля и надзора.

В целях исследования специфики административно-правового ограничения и принуждения, применяемых в сфере государственного контроля и надзора за образовательными организациями, мы разделяем официальное признание Правительством РФ взаимосвязи административной процедуры с действиями по осуществлению государственного контроля и надзора, но при этом полагаем, что недопустимо рассматривать данную категорию в отрыве от административного дела, возникающего из отношений государственного контроля и надзора и административно-правовых мер, применяемых в рамках государственного контроля и надзора.

Под административной процедурой государственного контроля и надзора за образовательными организациями предлагаем понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих специальный порядок (последовательность, срочность, вид, характер, правила документального оформления) действий и решений Рособрнадзора, его структурных подразделений, должностных лиц по применению в отношении образовательных организаций, их руководителей и иных должностных лиц мер административно-правового ограничения и принуждения в целях предупреждения, выявления, пресечения и устранения нарушений обязательных образовательных требований, а также пресечения административных правонарушений, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора за образовательными организациями, и привлечению к административной ответственности лиц, совершивших данные правонарушения.

Соответственно, административное дело, возникающее из отношений государственного контроля и надзора за образовательными организациями, определяется как совокупность (круг) вопросов, связанных с применением Рособрнадзором мер административно-правового ограничения и принуждения в целях исполнения возложенных на данный орган исполнительной власти функций по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных образовательных требований, а также пресечению административных правонарушений, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора за образовательными организациями, и привлечению к административной ответственности лиц, совершивших данные правонарушения.

Системный анализ норм федеральных законов «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (далее - ФЗ-294); «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (далее - ФЗ-273); «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ (далее - ФЗ-99); «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» от 29.12.2010 г. № 436-ФЗ (далее - ФЗ-436); Кодекса Рос- сийской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) позволяет ранжировать административные дела, возникающие из отношений государственного контроля и надзора за образовательными организациями, на отдельные категории и виды следующим образом.

• 1.    Дела о профилактике нарушений обязательных образовательных требований. Их можно определить как совокупность (круг) вопросов, связанных с применением Рособрнадзором на основании ФЗ-294 мер административно-правового ограничения в целях выполнения возложенной на данный орган функции по предупреждению нарушений обязательных образовательных требований в пределах предоставленных полномочий, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям данных требований. Отдельными видами административных дел о профилактике предлагаем считать следующие: 1) административное дело о профилактике нарушений обязательных требований, предъявляемых к содержанию и качеству подготовки обучающихся в образовательных организациях; 2) административное дело о профилактике нарушений лицензионных требований, предъявляемых к образовательной организации; 3) административное дело о профилактике нарушений обязательных требований, предъявляемых к деятельности образовательной организаций; 4) административное дело о профилактике нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, к информации, используемой в учебном процессе. Считаем, что в практической деятельности данную категорию дел нужно документально оформлять, исходя из соображений о недопустимости нарушений требований соответствующего вида, выдаваемых Рособрнадзором образовательным учреждениям. То же касается и иных материалов, связанных с предупреждением нарушений требований, документально оформляемых на основании ст. 8.2 ФЗ-294 в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 10.02.2017 г. № 166 «Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения».

• 2.    Дела о выявленных нарушениях обязательных образовательных требований. Данную категорию можно определить как совокупность (круг) вопросов, связанных с применением Рособрнадзором на основании ст. 2, 17 ФЗ-294 мер административно-правового принуждения, в том числе предусмотренных ФЗ-273 и ФЗ-99, в целях выполнения возложенной на данный орган функции по пресечению и устранению выявляемых нарушений обязательных образовательных требований в пределах предоставленных полномочий. В зависимости от вида нарушения предлагаем разделять подобные дела на следующие виды: 1) дело о выявленном нарушении лицензионных требований, предъявляемых к образовательной организации; 2) дело о выявленном нарушении обязательных требований, предъявляемых к образовательной деятельности; 3) дело о выявленном нарушении обязательных требований, предъявляемых к информации, используемой в учебном процессе. В практической деятельности Рособрнадзора выделенная категория административных дел и их отдельные виды необходимо документально оформлять из материалов действий и решений должностных лиц Рособрнадзора по применению обеспечительных и пресекательно-восстановительных мер в ходе плановых и внеплановых проверок образовательных организаций, в том числе из соответствующих распоряжений о проверках, актов проверок, предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных образовательных требований, приказов о приостановлении и лишении государственной аккредитации, других материалов, документально оформляемых обеспечительных и пресекательно-восстановительных мер, предусмотренных в ст. 2, 17 ФЗ-294, а также ст. 93 ФЗ-273 и ст. 20 ФЗ-99.

• 3.    Дела об административных правонарушениях, выявленных в ходе государственного контроля и надзора за образовательными организациями. Данную категорию можно определить как совокупность (круг) вопросов, связанных с применением Рособрнадзором мер административно-правового принуждения, в том числе предусмотренных в ст. 27.8, 27.10, 27.14, 28.3 КоАП РФ, в целях выполнения (в пределах предоставленных полномочий) функции по привлечению к административной ответственности образовательных организаций, их руководителей и иных должностных лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные в ч. 2 ст. 5.57, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, ч. 2, 3 ст. 19.20, ст. 19.30 КоАП РФ.

Сформулированный подход к пониманию административной процедуры государственного контроля и надзора за образовательными организациями и ранжирование административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора в данной сфере, позволяют рассматривать в качестве специальных видов административного правотворчества законодательную и подзаконную административно-процедурную регламентацию мер административно-правового ограничения и принуждения, применяемых Рособрнадзором. В качестве такой регламентации предлагаем рассматривать разработку и принятие федеральных законов, в которых закрепляются административно-процессуальные нормы, детализирующие и конкретизирующие административные процедуры государственного контроля и надзора за образовательными учреждениями.

Современными средствами законодательной административно-процедурной регламентации мер административно-правового ограничения и принуждения, применяемых Рособрнадзором, являются следующие:

• 1)    федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ;

• 2)    федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ;

• 3)    федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ;

• 4)    КоАП РФ.

В ФЗ-294 детализированы и конкретизированы административные процедуры, которые регламентируют общий порядок организации и проведения проверок образовательных учреждений, их должностных лиц без учета особенностей государственного контроля и надзора за исполнением отдельных видов обязательных образовательных требований. Кроме того, в данном акте закреплен порядок взаимодействия Рособрнадзора с иными государственными органами, органами местного самоуправления при проведении проверок образовательных организаций. Административные процедуры, закрепленные в названном законе, устанавливают административнопроцессуальные права и обязанности Рособрнадзора и должностных лиц данного органа при осуществлении проверок, независимо от их предмета, а также единые права и обязанности проверяемых образовательных организаций, их руководителей и иных должностных лиц при осуществлении Рособрнадзором государственного контроля и надзора, меры административно-правового ограничения и принуждения, применяемые Рособрнадзором независимо от вида нарушения обязательных образовательных требований.

В ФЗ-273 детализированы и конкретизированы фрагменты административной процедуры проверки образовательных организаций, которые отражают особенности отдельных видов государственного контроля и надзора за образовательными организациями, связанных с соответствующим видом обязательных образовательных требований, а именно: федерального государственного контроля качества образования и федерального государственного надзора в сфере образования.

В ст. 93 ФЗ-273 закреплены следующие административно-процессуальные нормы:

• –    расширяющие перечень оснований для проведения внеплановых проверок образовательных организаций (в том числе выявление Рособрнадзором нарушения требований законодательства об образовании, федеральных государственных образовательных стандартов) в соответствии с данными мониторинга в системе образования;

• –    закрепляющие порядок и специальные сроки исполнения предписания об устранении нарушения обязательных образовательных требований;

• –    определяющие возможность, условия выдачи и срок исполнения предписания об устранении ранее не устраненного нарушения;

• –    регламентирующие условия приостановления и аннулирования лицензии, выданной образовательной организации;

• –    устанавливающие порядок приостановления и возобновления действия государственной аккредитации, а также лишения государственной аккредитации в случае выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам.

В ст. 19 ФЗ-99 регламентированы административные процедуры, определяющие особенности проведения проверок исполнения образовательными организациями лицензионных требований.

В КоАП РФ закреплены применяемые должностными лицами Рособрнадзора, перечисленными в ч. 90 ст. 28.3. КоАП РФ, административные процедуры: составление протоколов об административных правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора за образовательными организациями; обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, обнаруживаемых в ходе рассматриваемых контрольных мероприятий.

Подзаконную административно-процедурную регламентацию мер административно-правового ограничения и принуждения, применяемых Рособрнадзором, предлагаем понимать как разработку и издание административных регламентов и иных подзаконных нормативных правовых актов, в которых на основании и в соответствии с федеральными законами детализированы и конкретизированы административные процедуры государственного контроля и надзора за образовательными организациями. В настоящее время подзаконная административно-процедурная регламентация мер административно-правового ограничения и принуждения, принимаемых Рособрнадзором, осуществляется этим же органом.

На основании ч. 3 ст. 4 ФЗ-294 Рособрнадзор, имея статус федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции контроля и надзора в сфере образования и науки, уполномочен разрабатывать административные регламенты осуществления государственного контроля и надзора за образовательными организациями в порядке, установленном в Постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 г. № 373 в редакции от 13.06.2018 г. «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг». В п. 1 данных правил под административным регламентом государственного контроля (надзора) понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по исполнению государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора), устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), проводимых органами государственного контроля (надзора) в процессе осуществления государственного контроля (надзора), который полностью или частично реализуется согласно положениям федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В названном регламенте также установлен порядок взаимодействия между структурными подразделениями органов государственного контроля и их должностными лицами, органами контроля и физическими или юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями в процессе осуществления государственного контроля (надзора).

Оценивая в целом положительно описанный прием подзаконной административно-процедурной регламентации, следует указать на отсутствие оснований для отождествления действий государственного контроля (надзора), в том числе Рособрнадзора, с административной процедурой.

По нашему твердому убеждению, действия всякого органа государственного контроля (надзора), в том числе Рособрнадзора, совершаются в соответствии с административной процедурой государственного контроля и надзора в рамках того или иного административного дела, возникающего из отношений государственного контроля и надзора, которая по сути определяет порядок применения данным органом административно-ограничительных и административнопринудительных мер, в том числе посредством установления взаимного процессуального положения органов государственного контроля (надзора), физических и юридических лиц – участников соответствующего административного дела.

С позиции предлагаемого подхода под административным регламентом осуществления государственного контроля и надзора за образовательными организациями понимается разрабатываемый и принимаемый Рособрнадзором нормативный правовой акт, в котором в соответствии с положениями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ детализированы и конкретизированы административные процедуры государственного контроля и надзора за образовательными организациями, определяющие в рамках специальных административных дел порядок применения данным органом административно-ограничительных и административно-принудительных мер по предупреждению, выявлению и устранению нарушений обязательных образовательных требований, а также взаимное процессуальное положение органов государственного контроля (надзора), физических и юридических лиц – участников соответствующего административного дела, возникающего из отношений государственного контроля и надзора.

Следуя предложенному подходу, к административным регламентам осуществления государственного контроля и надзора за образовательными организациями нужно отнести: Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 28.09.2016 г. № 1230 в редакции от 21.12.2017 г.; Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 06.07.2016 г. № 822 в редакции от 21.12.2017 г.; Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению лицензионного контроля за образовательной деятельностью, утвержденный приказом Минобрнауки России от 17.11.2017 г. № 1134.

Анализируя структуру административных процедур, закрепленных в перечисленных административных регламентах, можно сделать вывод, что последние не охватывают все обозначенные категории и виды административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора. В частности, до настоящего времени Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки не разработаны и не изданы административные регламенты по профилактике нарушений обязательных образовательных требований, а также по осуществлению госу- дарственного контроля и надзора за исполнением обязательных требований, предъявляемых законодательством Российской Федерации, о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, к информации, используемой в обучении.

В действующих регламентах не установлена взаимосвязь закрепленных в них административных процедур с соответствующими административными делами, разрешаемыми Рособрнадзором в рамках данных процедур, а также отсутствуют такие основные элементы, как правила документального оформления действий и решений Рособрнадзора по применению обеспечительных и пресекательно-восстановительных мер в рамках соответствующего подведомственного административного дела. Кроме того, в регламентах не определен конкретный вид юридической (административной или дисциплинарной) ответственности, которую несут должностные лица Рособрнадзора за совершение действий или бездействие, связанные с нарушением или ненадлежащим исполнением тех или иных процедурных правил.

Представляется, что устранение вскрытых пробелов и недостатков административно-процедурной регламентации мер административно-правового ограничения и принуждения, применяемых Рособрнадзором, позволит оптимизировать данное направление административного правотворчества, обеспечит надлежащий уровень эффективности и результативности государственного контроля и надзора за образовательными организациями, повысит уровень защищенности прав и законных интересов добросовестных образовательных организаций.

Ссылки:

• 1.    Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. 199 с.

• 2.    Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: проблемы административно-правового регулирования. Воронеж, 2007. 261 с.

• 3.    Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. 27 с.

• 4.    Общее административное право : учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. В 2 ч. Ч. 2. Административно-деликтное право (КоАП РФ). Административное судопроизводство (КАС РФ). Воронеж, 2017. 820 с.

• 5.  Тихомиров Ю.А., Таланина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 3–13.

• 6.  Актуальные проблемы административного права и процесса : учебник / М.В. Костенников, A.B. Куракин, А.М. Коно

  нов, П.И. Кононов, А.И. Стахов, Н.Д. Эриашвили. М., 2015. 496 с.

• 7.    Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник. М., 2009. 928 с.

• 8.    Нестеренко И.А. Административные процедуры государственной регистрации актов, документов, прав, объектов : автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2014. 27 с.

• 9.    Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России. В 2 ч. Ч. 1. Учебник для академического бакалавриата. М., 2017. 184 с.

• 10.    Административно-процессуальное право России : учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры / А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов. Ч. 1. М., 2018. 301 с.

• 11.    Лазарев И.М. Указ. соч. ; Силайчев М.В. Указ. соч. ; Тихомиров Ю.А., Таланина Э.В. Указ. соч.

• 12.    Стахов А.И., Кононов П.И. Указ. соч.

• 13.    Pahuta V. Actual features of administrative procedures in reducing the administrative legislation of Ukraine // Інтернаука. 2018. Т. 1, № 3 (43). С. 113–114 ; Podoprigora R.A. Administrative procedures: experience of Kazakhstan // The topical issues of public law. 2015. No. 3. P. 55–65.